La organización del sistema bancario. Las entidades de crédito
| Autor | José Carlos González Vázquez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil Universidad Complutense de Madrid Abogado |
| Páginas | 48-96 |
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Si partimos del concepto tradicional de Derecho Bancario como el conjunto de normas jurídicas que regulan a la actividad de las entidades de crédito (GARRIGUES, J. Contratos bancarios, 2ª Ed. puesta al día por MOLL DE MIGUEL, Madrid, 1975, p. 1), podemos diferenciar dentro del mismo una parte que podríamos denominar "institucional", conformada por normas jurídico-administrativas que disciplinan y controlan a dichas entidades, su organización interna y su actividad, y otra, parte "operativa", conformada por normas jurídico-privadas que regulan los contratos bancarios celebrados entre las mismas y sus clientes (TAPIA HERMIDA, A., "Evolución histórica, situación y perspectivas generales del Derecho Público Bancario, en AA.VV., Estudios de Derecho público bancario, dir. por S. Martín-Retortillo, Madrid, 1987, p. 37). Pues bien, en este trabajo nos vamos a ocupar de exponer y analizar someramente el primero de los citados bloques normativos: el Derecho bancario público o "institucional" que regula "el sistema bancario", su estructura y organización y, por tanto, a las entidades de crédito, su régimen y su funcionamiento, si bien no podemos olvidar que el Derecho bancario constituye un ordenamiento sectorial (cfr. MARTÍN-RETORTILLO, S., Crédito, Banca y Cajas de Ahorro. Aspecto jurídico-administrativos, Page 49 Madrid, 1975, p. 179; HERNANDO DELGADO, J., Ordenamiento sectorial de la Banca y responsabilidad, Madrid, 1979, p. 304; TAPIA HERMIDA, A., op.cit., pp. 38-39) donde existe un constante entrecruzamiento entre materias privadas y públicas (HERNÁNDO DELGADO, J., op.cit., p. 267; LANGLE Y RUBIO, E., Manual de Derecho Mercantil, T. III, Barcelona, 1959, p. 402; TAPIA HERMIDA, A., op.cit., p. 38; GISPERT PASTOR, M.T., "Crédito, Banca y Seguros", en AA.VV., Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, Vol. II, Barcelona, 1990, p. 584).
El sistema bancario, como es sabido, tiene como funciones principales las de garantizar los medios de pago a la economía en las mejores condiciones de estabilidad, fomentar la formación del ahorro y facilitar su óptima canalización hacia donde dichos recursos sean más necesarios (PÉREZ DE ARMIÑÁN, G., "Poder político, sistema financiero y marco jurídico", R.D.B.B., 1989, p. 114). Es evidente que los poderes públicos no pueden mantenerse al margen de una faceta de tanta significación para el conjunto del sistema económico y de hecho, desde sus orígenes, han intervenido incesantemente, con diversa intensidad y eficacia, en su configuración.
De la Constitución española surgen, sin necesidad de acudir a ninguna otra justificación artificial, los poderes de intervención que la Administración pública viene ejerciendo en este sector, así como los propios límites de dichos poderes, pues el Estado social implica que los poderes públicos pueden incidir de modo directo y con gran intensidad en la realidad social y económica de acuerdo con unos determinados principios constitucionalmente establecidos, tanto desarrollando directamente determinadas prestaciones como disciplinando y controlando la actuación de los particulares, de manera que la intervención pública en el ámbito económico no resulta ya un fenómeno esporádico, sino que se convierte en permanente y sistemática (FERNÁNDEZ. T.R., "Los poderes públicos de ordenación bancaria y su eficacia preventiva", en AA.VV., Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí, coord. por R. Gómez-Ferrer Morant, Madrid, 1989, p. 415; IDEM., "Estudio preliminar. El ordenamiento crediticio y bancario español: reflexiones después de la crisis", en AA.VV., Comentarios a la Ley de disciplina e intervención de las entidades de crédito, 2º Ed., Madrid, 1991, p. 20).
Efectivamente, intereses tanto públicos como privados, tales como la protección del ahorro, la protección de la clientela, la tutela de la confianza como elemento esencial para el tráfico económico, la relación del sistema crediticio con el sistema monetario y la política económica en general (GISPERT PASTOR, M.T., op.cit., p. 584), son constantemente utilizados por la Page 50 doctrina y por el legislador tanto para justificar esta o aquella concreta potestad, este o aquel control determinado, como para calificar de necesaria y legítima en su conjunto la intervención de la Administración pública en el sector bancario (GONZÁLEZ VÁZQUEZ, J.C., "Régimen jurídico de las entidades financieras que participan en el mercado del crédito", en AA.VV., Contratos mercantiles, dir. por J.M. de la Cuesta Rute y coord. por E. Valpuesta Gastaminza, Ed. Bosch, Barcelona, 2.007, T. III: Contratos bancarios, del mercado de valores y de seguro, pp. 77 y ss.).
La actuación de la Administración pública en la organización del sistema bancario se articula por dos vías distintas: la primera de carácter normativo, mediante el establecimiento de un marco jurídico específico; la segunda de carácter ejecutivo o instrumental, mediante el control y la supervisión sobre el conjunto de sujetos que actúan en el mercado del crédito, y que va desde la autorización para su creación hasta su liquidación y extinción (PÉREZ DE ARMIÑAN, op.cit., p. 116).
Este sector normativo se caracteriza por la proliferación desmedida de disposiciones, especialmente de carácter reglamentario (reglamentos, órdenes ministeriales, circulares del Banco de España) que hacen ciertamente difícil muchas veces conocer el Derecho vigente en cada momento (TAPIA HERMIDA, A., op.cit., pp. 39 y 52; MARTÍN-RETORTILLO, S., op.cit., p. 262), máxime dado su cada vez más acelerado carácter efímero (GARRIGUES, J., Curso de Derecho Mercantil, T. I, 7ª Ed., Madrid, 1976, p. 74; HERNANDO DELGADO, J., op.cit., p. 287), agravado por el problema de las derogaciones tácitas y parciales, todo lo cual atenta contra los más elementales principios de seguridad jurídica (TAPIA HERMIDA, A., op.cit., pp. 39, 53 y 56; MARTÍN-RETORTILLO, S., op.cit., p. 122; PÉREZ DE ARMIÑÁN, op.cit., p. 121; MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., "Sistema bancario y crediticio", en AA.VV., Derecho administrativo económico, dir. por S. Martín-Retortillo, T. II, 2ª Ed., Madrid, 1991, p. 140), convirtiéndolo, como se ha dicho, en una "jungla" normativa por la que el tránsito es difícil incluso para los iniciados (MARTÍN OVIEDO, J.M., "Hacia la construcción de un ordenamiento financiero", R.D.B.B., 1986, pp. 703 ss.).
En definitiva, un largo y complejo proceso histórico, no exento de contradicciones, ha dado como resultado un sistema bancario esencialmente privado, pero sometido a una detallada disciplina y control que limita enormemente la libertad de empresa en dicho sector a través de múltiples y heterogéneas potestades públicas articuladas a través de una extensa normativa dirigida a todas las entidades de crédito que constituyen en su Page 51 conjunto un ordenamiento sectorial en cuyo vértice se encuentra el Banco de España, a quién corresponde de manera muy principal el control público de dicho grupo organizado (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., "El ordenamiento crediticio...", cit., p. 22).
La llamada Ley Cambó (Ley de Ordenación bancaria de 29 de diciembre de 1921), significó para España la primera legislación bancaria en sentido estricto (GARRIGUES, J., Tratado de Derecho Mercantil, T. I-1, Madrid, 1947 p. 89). Esta Ley, además de prorrogar el privilegio de emisión del Banco de España y configurarlo como órgano principal de la política monetaria del Gobierno y como Banco de bancos, inició un auténtico control público de la actividad bancaria y por tanto, el sometimiento de las entidades de crédito a ciertas normas jurídico-públicas que irán configurando con el tiempo su status profesional a través de la Comisaría de Ordenación de la Banca Privada y del Consejo Superior Bancario (MARTÍN-RETORTILLO, S., Crédito, banca..., cit., pp. 78 ss.; TAPIA HERMIDA, A., op.cit., p. 43).
Posteriormente, la Ley de 27 de agosto de 1938 -junto con el Decreto de 2 de marzo que le precedió- liquidó el modelo "Cambó", sustituyéndolo por otro, caracterizado por la concentración total en las autoridades estatales de todos los poderes de disciplina, control, inspección y sanción sobre las entidades de crédito, a los que sumaron, además, otros nuevos, como la posibilidad de dictar normas generales de política de crédito, de hacer indicaciones específicas sobre ella a dichas entidades, de intervención e, incluso, de suspensión de las operaciones y liquidación de las mismas. Todo ello supuso un salto, no meramente...
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