Ordenanzas fiscales urbanísticas

AutorIsabel Gil Rodríguez
Cargo del AutorDoctora en Derecho. Área de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Salamanca
Páginas661-686

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Como es sabido, a lo largo de los procedimientos urbanísticos es posible que se generen tasas de distinta índole, muchas de ellas municipales1. Algunos Ayuntamientos han seguido un modo de proceder similar a la hora de establecer y ordenar, en sus Ordenanzas fiscales, las posibles tasas por la prestación de servicios urbanísticos2. En este sentido, disponen un hecho imponible genérico, consistente en la actividad municipal técnica o administrativa necesaria para la prestación de servicios urbanísticos que se refiere, afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo, el cual fraccionan, seguidamente, en distintos supuestos de hecho específicos siguiendo el iter temporal de la vida de una promoción inmobiliaria o las fases del procedimiento urbanístico -planeamiento, ejecución del planeamiento y edificación-3. A mayores, he-Page 662mos de advertir que, con frecuencia, también incorporan en el mencionado hecho imponible genérico de la tasa por prestación de servicios urbanísticos otros supuestos específicos no incardinables en una de las anteriores fases: unos, que están relacionados con el derecho de información urbanística de que goza todo administrado y otros que versan sobre diversos tipos de actos de edificación o uso del suelo que están sujetos, en unos casos, a licencias urbanísticas y, en otros, se ejecutan por la expedición de órdenes de ejecución o por la tramitación de expedientes de ruina.

Hemos de advertir, no obstante, que la tarea de incorporar distintos supuestos de hecho específicos en una o en varias tasas en materia urbanística se complica tras los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo, pues, como es sabido, actualmente son las Comunidades Autónomas las que ostentan competencias normativas en materia urbanística4. Será necesario, por Page 663 tanto, acudir a la legislación urbanística propia de cada región para verificar cuáles son las actividades administrativas susceptibles, en cada caso, de ser financiadas mediante tasas5. De cualquier forma, nuestro interés no se centra en examinar cada uno de los supuestos recogidos por las Comunidades Autónomas de conformidad con las características singulares de su región y que son susceptibles de ser financiados mediante tasas sino de aquellos otros que se reproducen en todas o casi todas las leyes urbanísticas autonómicas.

I Fases del procedimiento urbanístico:

Cuando el promotor de un terreno decide edificar sobre el mismo se ha de percatar, previamente, de la clasificación y calificación que al mismo le otorga el instrumento de planeamiento general vigente pues de ello dependerá las actuaciones que tendrá que llevar a cabo y la fiscalidad que las mismas le comportarán. No es posible caer en la errónea y simplista concepción de que para levantar edificaciones únicamente es necesario la solicitud de licencia de obras. Hemos de precisar, por ello, que, Page 664 en numerosas ocasiones, el inicio de una promoción inmobiliaria está precedida de varias autorizaciones administrativas que posibilitan el cumplimiento de los deberes urbanísticos que pesan sobre los propietarios del suelo urbano y urbanizable. Deberes éstos de inexcusable cumplimiento si se quieren transformar los terrenos en suelo edificable.

1. Fase de planeamiento

El primer presupuesto que legitima a un propietario incorporar su terreno al proceso urbano, es decir, urbanizar y edificar sobre el mismo, es la aprobación y publicación del instrumento de planeamiento preciso -sea éste de ordenación general o de desarrollo-, pues son dichos instrumentos los encargados de anticipar y diseñar el modelo territorial de la futura ciudad. En ocasiones, los planes de ordenación general no regulan detalladamente todos y cada uno de los rincones incluidos bajo su perímetro territorial siendo precisa la aprobación de nuevos planes urbanísticos que lleven a cabo dicho cometido. Es por ello posible que, en ocasiones, sean los propietarios de los terrenos los que decidan redactar nuevos proyectos de planeamiento urbanístico, modificar los existentes e incluso, elaborar avances y anteproyectos parciales de los mismos y presentarlos ante la Administración competente para su aprobación. Como se puede intuir, esto se producirá en la fase de planeamiento urbanístico siendo posible, en contra del parecer jurisprudencial mayoritario, que, en este momento, se generen tasas pues, recordemos, es éste un tributo potestativo para el sujeto activo en el ámbito local, art. 20.1 T.R.L.H.L. Así lo han entendido algunos Ayuntamientos, los cuales han incorporado, en la Ordenanza fiscal reguladora de las tasas por prestación de servicios urbanísticos, un hecho imponible consistente en la tramitación y aprobación de nuevos instrumentos de planeamiento urbanístico o en la modificación de los ya existentes e incluso, en el examen y, en su caso, aprobación de avances y anteproyectos parciales de iniciativa privada6.

2. Fase de ejecución del planeamiento

Hemos de advertir, no obstante, que no siempre es posible edificar cuando está aprobado el instrumento de planeamiento oportuno sino que, en ocasiones, para transformar los terrenos en suelo edificable se han de contar con otras autorizaciones administrativas que se otorgarán, en su caso, en fase de ejecución del planeamiento urbanístico. De la legislación estatal se desprende la existencia de tres tipos de suelo diferentes: urbano -consolidado y no consolidado-, urbanizable -delimitado y no Page 665 delimitado- y no urbanizable. Únicamente los propietarios del suelo urbano y urbanizable podrán incorporar sus terrenos al proceso urbano, es decir, podrán urbanizar y edificar los mismos. Sin embargo, para que ello sea posible previamente han de cumplir los deberes que les impone la legislación urbanística.

Los propietarios que mayores cargas han de soportar si quieren transformar sus terrenos son aquellos cuyos predios han sido clasificados por el instrumento de planeamiento general vigente como suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable pues, unos y otros, según se desprende de la legislación urbanística -art. 14.2 y art. 18 L.R.S.V.-7, han de cumplir los siguientes deberes urbanísticos: ceder obligatoria y gratuitamente diversos terrenos, equidistribuir8, urbanizar9 y edificar10. En este momento del procedimiento urbanístico también es posible que se generen tasas. Así para hacer efectivos los deberes de cesión gratuita de terrenos y equidistribución es necesario que, previamente, los terrenos ordenados por un determinado plan urbanístico se hayan incluido en singulares unidades territoriales denominadas polígonos, unidades de actuación o de ejecución. En principio, es posible que dichas unidades territoriales aparezcan señaladas en el plan que se pretende ejecutar y que legitima la transforma-Page 666ción del suelo. Sin embargo, sucede, en ocasiones, que dicho instrumento de planeamiento no delimita tales unidades territoriales siendo necesario arbitrar el procedimiento de delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución que, en cada caso, señale la legislación urbanística y del que es posible que se genere la tasa por tramitación de proyectos de delimitación de polígonos, unidades de actuación o de ejecución.

Una vez aprobado el instrumento de planeamiento legitimador de las actuaciones urbanizadoras y edificatorias y, en su caso, delimitados los polígonos y unidades de actuación podrán los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable satisfacer el deber de cesión gratuita de terrenos y de equidistribución. Es decir, éstos entregarán a la Administración terrenos de su propiedad y, a cambio, les serán adjudicadas parcelas con menor extensión territorial pero con mayor aprovechamiento urbanístico. Para realizar esta tarea es probable que los propietarios incluidos en una unidad de actuación, con base a las determinaciones previstas por la legislación urbanística, elaboren unas bases de actuación y unos estatutos y se constituyan en Junta de Compensación. Determinaciones éstas que, en última instancia, ha de cotejar la Administración señalada en cada caso. Asimismo, para la realización de las actividades reparcelatorias -aportaciones y adjudicaciones- la Junta de Compensación ha de elaborar un Proyecto de Compensación que también ha de ser revisado por los órganos urbanísticos competentes. Algunos Ayuntamientos han entendido que todas estas actuaciones administrativas podrán generar tasas por tramitación de bases de actuación y/o de estatutos de compensación, constitución de Juntas de Compensación, tramitación de Proyectos de Compensación.

Tras la aprobación, en su caso, del instrumento planificador preciso, una vez delimitados los polígonos o unidades de actuación y ya cumplimentados los deberes de cesión gratuita de terrenos y equidistribución, los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable estarán en condiciones de urbanizar sus terrenos. La urbanización de los terrenos, sin embargo, también estará precedida de una autorización administrativa siendo necesario que se apruebe el correspondiente Proyecto de Urbanización conforme al procedimiento reglado y previsto en la legislación urbanística. La actividad de control desempeñada por la Administración, en este caso, podrá generar tasas por tramitación y aprobación de proyectos de urbanización.

3. Fase de edificación

Realizadas las operaciones reparcelatorias y urbanizados los terrenos, podrán...

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