El ordenamiento territorial y urbanístico de la comunidad de Castilla y León

AutorDionisio Fernández de Gatta Sánchez
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo Facultad de Derecho. Universidad de Salamanca Diplomado en Planeamiento Urbanístico Vocal de la Comisión Territorial de Urbanismo de Salamanca
A) El régimen jurídico de la ordenación del territorio en la comunidad de Castilla y León
a) Aspectos generales sobre la ordenación del territorio

El territorio o espacio físico en España y en la Comunidad de Castilla y León es único, y en él confluyen poderes y competencias sobre las más diversas materias de diferentes Entes e Instituciones.

La inmensa mayoría de las competencias y actividades materiales públicas y privadas se llevan a cabo, o inciden, en el territorio. Sin embargo, dichas competencias y actividades materiales distan mucho de ser homogéneas, ya que proceden, de hecho, de diversos centros de poder, de diversas Administraciones Públicas, que se entrecruzan y pueden provocar conflictos, y, por otro lado, son, en sí mismas, actividades diferentes materialmente.

Tales actividades, al ser diferentes, al provenir de Administraciones Públicas (la mayoría) variadas y al incidir de forma diversa en el territorio, afectan a la calidad de vida, en muchas ocasiones, de forma negativa. En efecto, «el suelo es un recurso vital y en gran parte no renovable que está sometido a una presión cada vez mayor.../... Desempeña una seria de funciones clave tanto medio-ambientales como sociales y económicas, que resultan fundamentales para la vida...» [Comunicación de la Comisión «Hacia una estrategia temática para la protección del suelo», COM (2002), 179 final, Bruselas, 16.4.2002].

Para intentar paliar dichos efectos y ordenar racionalmente tales incidencias, surge la función pública de la Ordenación del Territorio (y, asimismo, en otros planos, el Urbanismo), que, en conexión con la actividad económica y la protección ambiental, condicionaría y coordinaría las planificaciones y decisiones urbanísticas y sectoriales, incluyendo las económicas.

Los primeros análisis y regulaciones sobre el suelo, y su uso, se han vinculado históricamente al Urbanismo, como conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación, desarrollo, reforma y progreso de las ciudades en orden a las necesidades materiales de la vida humana; es decir, sobre el hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico (Diccionario de la Real Academia de la Lengua, STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ, núm. 6, y Voto particular del Magistrado JIMÉNEZ DE PARGA a esta misma Sentencia).

Sin embargo, este concepto de Urbanismo vinculado a la ciudad, entra en crisis, y se amplía, principalmente después de la II Guerra Mundial, debido a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo (industrialización, emigración y reconstrucción de Europa) de los diversos usos y actividades sobre el territorio, y no sólo de las ciudades.

El término «Ordenación del Territorio», que es el más utilizado, es un concepto muy impreciso dentro del Derecho Público; de hecho no está bien utilizado: lo que se ordena no es el territorio sino las actividades que se realizan o pretenden realizar sobre el mismo. La principal razón de tal imprecisión en el concepto se justifica en la relativa modernidad del término, frente al concepto de urbanismo, que cuenta con más de un siglo de fijación conceptual.

La Carta Europea de Ordenación del Territorio, de 1983, la define como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad».

Por su parte, la STC 36/1994, 10 de febrero, citando la STC 149/1991, de 4 de julio, define la Ordenación del Territorio como «la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial», y añade que es «un conjunto de actuaciones políticas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo» (FJ núm. 3). Esta doctrina se recuerda en SsTC 28/1997, de 13 de febrero, y 149/1998, de 2 de julio (sobre la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma vasca). Además, la STC 306/2000, de 12 de diciembre, incluye, también, en el concepto la habilitación «...a su titular para la formulación de una política global del territorio coordinadora de las diferentes acciones públicas y privadas con impacto territorial» (FJ núm. 5). Doctrina que se recuerda en la STC 14/2004, de 12 de febrero, sobre las directrices de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma aragonesa.

En la actualidad, pues, la Ordenación del Territorio se concibe como una política y una técnica administrativa dirigida a lograr, a través de instrumentos de planeamiento vinculados a la planificación económica, bien el desarrollo equilibrado de las economías regionales y la mejora de la calidad de vida y el medio ambiente, bien la fijación de prioridades de usos y actividades sobre el territorio; con un ámbito regional o suprarregional; que supone una actividad jurídica o política, que incluye otros instrumentos; que utiliza planes o instrumentos de planificación y otras directrices vinculantes o no vinculantes; que supone la aplicación de criterios eminentemente públicos, de carácter económico y social; que afecta, sobre todo, a los agentes públicos, aunque también incide en el ámbito privado; y que afecta y se refiere a todos los recursos naturales.

El Estado regulado en la Constitución Española de 1978, se define, en su art. 1-1.º, como «Estado social y democrático de Derecho», lo que supone que, sin renunciar a las exigencias del Estado de Derecho, el propio Estado asume una responsabilidad de primer orden en la satisfacción de necesidades y metas sociales. De ahí la inclusión de preceptos, como los arts. 45 (relativo al medio ambiente) y 47 (sobre la vivienda), que son principios rectores de la política económica y social. Fruto de esa responsabilidad social del Estado, la Constitución considera la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda (arts. 33, 47, 148 y 149), la protección ambiental (arts. 45, 148 y 149), el progreso económico y social, y la distribución equitativa de la renta regional (art. 40), como funciones públicas. Constituyen lo que los constitucionalistas alemanes llaman «determinaciones de fines del estado» (de los poderes públicos).

La Constitución de 1978 no define el concepto de Ordenación del Territorio, pero la consagra como una función política independiente y autónoma; y lo mismo se puede decir respecto al concepto de Urbanismo. Si bien, ambos conceptos se mencionan en el Título VIII, en materia de distribución de competencias, al distinguir la Constitución, expresamente, las mencionadas funciones: el art. 148-1-3.º se refiere a los conceptos de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda»; haciendo referencia a otros relacionados con los anteriores en otros preceptos. Por último, los arts. 33, 45 y 47, en relación con el art. 53-CE, permiten configurar tales funciones públicas como de carácter horizontal, de tal forma que permitan llevar a cabo un desarrollo de calidad, y no sólo cuantitativo.

b) Las competencias de la comunidad de Castilla y León sobre ordenación del territorio

El art. 148-1.º, 3-CE señala, como es sabido, que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda».

Basándose en ello, todos los Estatutos de Autonomía han asumido las competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo, con el carácter de exclusivas; si bien con redacciones diversas. En estas materias, por tanto las Comunidades Autónomas ostentan todas las potestades sobre esas materias: la legislativa, la reglamentaria y la ejecutiva o de gestión, incluyendo la inspección.

A pesar de la amplitud del reconocimiento de la competencia en favor de las CC.AA. por la Constitución y, en particular, por los Estatutos de Autonomía, y teniendo en cuenta que los propios Estatutos limitan el concepto, y la propia competencia de ordenación del territorio, al referirse expresamente a otras materias relacionadas con ésta (p. ej., obras públicas e infraestructuras en general), es evidente que las CC.AA. no ostentan la totalidad de las competencias sobre ordenación del territorio, ya que no es posible obviar una serie de competencias de Estado, previstas en el art. 149 de la Constitución, y cuya esencia es, precisamente, la incidencia territorial.

De acuerdo, pues, con las competencias estatales señaladas, es criterio consolidado por la doctrina de Tribunal Constitucional, desde la STC 77/1984, de 3 de junio, que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no puede desapoderar al Estado de las competencias previstas en el art. 149 de la Constitución.

A la vista de este conflicto, la cláusula de prevalencia del Derecho del Estado (art. 149-3.º-CE) inclina su solución resueltamente en favor de las competencias exclusivas del Estado, por su valor constitucional superior (competencias que son de carácter sectorial, en su mayoría).

Además, deben tenerse en cuenta las competencias de las Administraciones Locales afectadas por las relativas a la ordenación del...

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