La ordenación del territorio y su relación con el urbanismo: configuraciones y desfiguraciones legales desde 1956 hasta hoy

AutorMarcos Vaquer Caballería
Cargo del AutorUniversidad Carlos III de Madrid
Páginas399-422

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I Origen y naturaleza jurídica de la ordenación del territorio

En la primera mitad del siglo xx, se produjo la transición de una concepción del planeamiento urbanístico como mero trazado, propia del siglo anterior, a otra más integral, estructural y científica. "Del tratamiento de la ciudad simplemente a través de una planimetría, que va a generar una volumetría por mediación de una normativa, se pasa a la pretensión de la organización completa de la ciudad y del territorio, en función de la organización de la vida colectiva" (Fernando de Terán, en VV. AA., 1996, p. 174). En este contexto histórico y al configurarse por primera vez el régimen legal del urbanismo de forma completa y sistemática bajo un régimen político fuertemente centralizado como el franquista, nuestra Ley del Suelo de 1956 manejó implícitamente una concepción cabal y armónica del gobierno del territorio, al articular un sistema de planeamiento que iba desde el Plan Nacional de Ordenación hasta la ordenación detallada de los planes urbanísticos municipales.

La concepción de los planes no como meros instrumentos de alineación formal, sino más ambiciosamente funcionales, su jerarquización escalonada y la idea de un planeamiento de escala supramunicipal ya habían sido ensayados en la década anterior con el Plan General de Ordenación de Madrid de 19441946 y las Comisiones Provinciales o Superiores de Ordenación Urbana creadas siguiendo el modelo de la de Guipúzcoa de 1944 y eran, además, tributarias de influencias extranjeras como las Leyes de Urbanismo italiana de 1942 y francesa de 1943 (Bidagor, en VV. AA., 1996, pp. 93-94, 96).

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A propósito de la Ley de Bases del Plan de Madrid de 1944, Gascón y Marín (1945, p. 22) ya advierte que "al Estado interesa que existan no meramente planes locales, puramente locales de ordenación urbana, sino planes comarcales, regionales y plan general en el que, como en los comarcales y regionales, no es solo el elemento puramente urbano el que ha de ser tenido en cuenta, sino también el rural, el debido enlace entre el campo y la ciudad, entre la actividad general social de orden espiritual, la actividad económico-industrial y la actividad agrícola o pecuaria o forestal". La conciencia tomada en la época de que había que integrar la ordenación de la ciudad en la "organización territorial" y considerar sus aspectos económicos, culturales, sociales y ecológicos puede rastrearse también en Alomar (1954), y la necesidad de un planeamiento multidisciplinar, en Trías Bertrán (1955): "Hoy está todo el mundo de acuerdo que esta actividad debe ser realizada en equipo y que en el mismo deben entrar no solo técnicos, arquitectos e ingenieros de las diversas especialidades, sino sociólogos, economistas y hombres de Derecho".

Es cierto que la preocupación fundamental en aquellos tiempos era controlar el crecimiento desorganizado e infradotado de los núcleos urbanos y la consecuente especulación y también que las referencias al planeamiento en el Borrador de Anteproyecto de la Ley del Suelo de 1951 salido de la mano de Bidagor y Alomar1 todavía eran sumarias (Bassols, en VV. AA., 2006, p. 52), si bien el ambicioso propósito sistemático de los redactores alcanzó también a esta materia. Su Preámbulo ya advertía que "se hace necesario, por lo tanto, fijar en líneas generales la sistematización del planeamiento que se proyecta" (VV. AA., 2006, p. 17) y su articulado ya preveía, en efecto, un sistema de planeamiento organizado de abajo arriba desde los planes municipales, comarcales y provinciales hasta el Plan Nacional de Urbanismo previsto en sus arts. 41 y 55.3 (VV. AA., 2006. Pp. 33, 39). En las mejoras introducidas entre este borrador y el Proyecto de Ley fue "decisiva" (Bidagor, en VV. AA., 1996, p. 98) la intervención de Manuel Ballbé Prunés, a cuyo merecido homenaje están dedicadas estas páginas.

Las concepciones y terminología jurídico-administrativas de Ballbé se reflejaron particularmente, entre otras partes del cuerpo legal, en materia del procedimiento y efectos de la aprobación de los planes (arts. 32 a 51), según Bassols (en VV. AA., 2006, p. 58). Para Ballbé (en VV. AA., 1957, p. 5-6), la Ley de 1956 "tiene como principal OBJETIVO el del ordenado desarrollo de la ciudad [...] que hay que planificar". El planeamiento se sitúa, pues, entre las principales preocupaciones de nuestro autor, pero sobre todo el planeamiento urbanístico operativo, es decir, el necesario para ordenar la gestión urbana.

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"Por consiguiente, la Ley establece ante todo la inexcusabilidad de un plan: toda formación de una ciudad nueva, toda expresión de una nueva ciudad, toda reforma interior, ha de desarrollarse siempre con arreglo a un plan general". Y Antonio Carro, quien también había informado el Anteproyecto, llegó a afirmar que "la Ley se ha confeccionado con la idea fija puesta solo sobre ese tipo de planes", pues "todos los que rebasan la esfera municipal y, todo lo más su comarca, son marginales a la Ley del Suelo" (1956, p. 518).

Previamente a la intervención de Manuel Ballbé y Antonio Carro, otros varios juristas habían participado en la comisión redactora nombrada por el ministro (vid. Bidagor, en VV. AA., 1996, p. 97, Alomar, 1986, p. 56), de entre los que Alomar destaca como "abogado catalán, muy conocedor de los aspectos jurídicos del urbanismo" a Carlos Trías Bertrán, ya citado, y para quien "el mundo actual, en el aspecto organizativo, está viviendo en la era del planeamiento" (Trías, 1955, p. 891). Los tres juristas citados -Ballbé, Carro y Trías- tienen en común el interés por el planeamiento urbano (no el territorial) desde la concreta perspectiva de su eficacia sobre el régimen del suelo y la propiedad urbana.

Aunque todo el sistema de planeamiento concebido en la Ley de 1956 era calificado indistintamente como "territorial" (apartado II del Preámbulo) o "urbanístico" (Título I), es evidente que la Ley diferenciaba funcionalmente entre los planes superiores e inferiores de este. Una diferencia todavía sutil e innominada, pero ya clara. Así lo acredita la configuración legal que hizo su art. 7.º del Plan Nacional de Urbanismo como un auténtico plan territorial avant la lettre, por su carácter estratégico e integral o multidisciplinar: "El Plan Nacional de Urbanismo configurará las grandes directrices de la organización urbanística del territorio español, en función de las conveniencias de la ordenación social y económica, para el mayor bienestar de la población".

Tengamos en cuenta que en Francia, el ministro de la Reconstrucción y del Urbanismo Eugène Claudius-Petit había presentado al Consejo de Ministros en 1950 un informe titulado Pour un plan national d'aménagement du territoire, considerado el acta fundacional de esta política en el país vecino. En él se propugnaba un Plan Nacional y se afirmaba ya que "la Ordenación del Territorio no debe ser confundida con los problemas a los que, sin embargo, no es ajena. No es un plan de producción y de equipamiento. [...]

Es asimismo distinta y superior al Urbanismo en el sentido ya tradicional del término; es decir, otra cosa diversa de una colección o serie de planes detallados de gestión y extensión de las aglomeraciones, con indicación de calles, plazas, espacios públicos, zonas residenciales o industriales, etc. La Ordenación del Territorio se distingue del plan de producción y equipamiento porque no se ocupa tanto de los problemas de producción como [...] de los problemas de distribución y utilización óptima del suelo. Y desborda a los planes de urbanismo porque no plantea los problemas en el marco de las ciudades y las aglomeraciones sino en

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el marco de las regiones y el Territorio Nacional al completo. En suma, la Ordenación del Territorio es la búsqueda [...] de una mejor distribución de la población, en función de los recursos naturales y las actividades económicas" (la cursiva en el original).

Puede descontarse que algunos de los promotores de la Ley española conocían estos y otros antecedentes extranjeros. Varios son los testimonios de su amplio manejo de la legislación y literatura comparadas. Antonio Carro (1956, p. 514) advierte que la Ley "es aparentemente ambiciosa; ha pretendido seguir a Rouge en su creación de la "Geonomía2" y a Gastón Bardet en lo que este denomina "l'aménagement de l'espace"", aunque ya sabemos que nuestro jurista marginaba esta parte dentro de una Ley que él apreciaba como estrictamente urbanística: "Así pues, de lo que la Ley trata no es de "l'aménagement de l'espace", sino de "l'aménagement des villes"; no del "country planning", sino del "town planning", y no del "Landesplannung", sino del "Stádtebau" o "Stád-teplannung"". Su testimonio evidencia el conocimiento de los desarrollos extranjeros recientes en relación con la ordenación del territorio3, pero también sugiere que se introdujeron marginalmente más por un prurito doctrinal que con un afán práctico preciso. "En efecto, el plan nacional es aludido en el artículo sexto y definido en el séptimo, pero ahí se acabó todo; la Ley no lo vuelve a mencionar, ni se preocupa por su formación, contenido, aprobación, plazos, procedimiento, vigencia, etc." (ibid.: 518).

El nuevo modelo español descansaba en "la omnicomprensividad de los planes generales de ordenación y la necesaria adecuación a los mismos de los planes sectoriales", lo que no planteaba mayores problemas de articulación entre los municipios y el Estado gracias al recurso a tres técnicas principales: la jerarquización de planes, la tutela estatal sobre los planes municipales y la vía excepcional de la aprobación de proyectos contra...

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