Ordenación del territorio y medio ambiente.
| Autor | Luciano Parejo Alfonso. |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid. |
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INTRODUCCION
A pesar de estar referidos a un mismo fin último, en nuestro ordenamiento jurídico - administrativo positivo actual conviven, sin responder a un orden preciso y claro de relaciones recíprocas, cuatro sistemas normativos, con un grado de construcción y decantación internas diverso: la ordenación o planificación económica, la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y la protección ambiental.
Esta situación obedece sin duda a la lógica misma de la evolución histórica, determinante de la relevancia colectiva de los intereses y, por tanto, de su calificación jurídica como bienes protegibles, del grado de su protección y de las técnicas puestas al servicio de esta última (Ref. ). Sin perjuicio de las influencias indudables de modelos y experiencias extranjeros cercanos, nuestra evolución a partir de la década de los años cincuenta demuestra (Ref. ):
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La relación dialéctica general entre la política económica, de un lado, y las políticas públicas de ordenación física (del territorio en general y urbanística en particular) y protección del medio ambiente, con tendencia justamente a decantarse en una tensión entre los valores últimos de desarrollo económico y preservación de los equilibrios ambientales.
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Una estrecha relación entre planificación económica y ordenación del territorio, si bien marcada por la evolución de esta última desde un papel inicial de mera traducción espacial de la primera hacia su autonomía fundada en la racionalidad de la utilización del suelo y de la configuración del espacio de desarrollo de las actividades humanas, con la consecuencia de su específica vinculación al valor medioambiental.
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Una íntima vinculación entre ordenación del territorio y urbanismo, que ha evolucionado - en paralelo con la propia de aquélla hacia la confusión entre ambas en una misma política territorial, sin perjuicio de la traducción de ésta en diferentes competencias e instrumentos según la perspectiva de su desarrollo. Si en un primer momento el urbanismo (locus primero de las técnicas de gobierno de la utilización del suelo) pretendió - en coincidencia con el carácter incipiente de la ordenación del territorio y su dependencia de la política económica - la monopolización de la ordenación territorial, luego el desarrollo de ésta como ordenación física ha ido determinando su articulación con la urbanística en un único sistema de gobierno del territorio. En este sentido son significativas las últimas iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas de Valencia y Madrid (Ref. ).
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La emergencia, en sintonía con - aunque con algún retraso respecto de - nuestro contexto internacional, del valor medio ambiente y su consecuencia, la política pública para su tutela, sin decantación aún de técnicas organizadas en un especifico sistema y, por tanto, con relaciones múltiples con las políticas públicas con instrumentos más decantados. En todo caso y en un plano superior, dicho valor aparece, en principio, en tensión dialéctica con el referido al desarrollo o progreso económico, introduciendo así un factor de incertidumbre sobre el orden de valores a los que deben servir las políticas públicas y, por tanto, la relación entre sí de los mecanismos y las técnicas en que éstas se traducen.
La Constitución de 1978, empero, marca aquí, como en todos los restantes órdenes de nuestro ordenamiento jurídico, un verdadero hito.
Pues por la eficacia que predica de si misma, la norma fundamental impone en éste unidad y, por tanto, orden; orden que, en hipótesis, debe traducirse también en las políticas de los poderes públicos dirigidas a su efectiva realización. Esta es la hipótesis de la que aquí se parte con el objetivo de hacerla fructífera en punto a la clarificación, en concreto, de la relación entre la ordenación territorial y el medio ambiente.
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EL ORDEN CONSTITUCIONAL
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ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE
La parte dogmática de la Constitución (Capítulo III del Título I; básicamente arts. 45, 46 y 47) proclama efectivamente una serie de valores o bienes jurídicos directamente referidos a los recursos naturales (entre ellos el territorio o suelo) y, en general, al medio ambiente.
El significado y alcance del concreto orden constitucional así definido resultan, en todo caso, de su «situación» en el contexto de la entera norma constitucional y, en particular, de su relación dialéctica específica con el conjunto de preceptos integrantes del orden constitucional económico, es decir, de los artículos 38 CE, en el que se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (sin perjuicio de las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación) ; el artículo 40 CE, que requiere de los poderes públicos la promoción de las condiciones favorables para el progreso social y económico; el artículo 130 CE, que impone luego a los mismos poderes públicos el deber de atender a la modernización y al desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía; y el artículo 131 CE, que prevé la planificación por el Estado, mediante Ley, de la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
De esta relación, a la que en modo alguno subyace una verdadera antinomia, resulta una relativización, para la compatibilización mutua, de las exigencias respectivas de las órdenes constitucionales concretas de que se viene hablando (Ref. ). En palabras del Tribunal Constitucional (STC 64/1982, de 4 de noviembre), «... no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la "utilización racional" de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida".
No puede dejar de observarse, sin embargo, cómo la apuntada relativización - compatibilización se produce progresivamente en términos de penetración del valor progreso - desarrollo por el valor ambiental, en la medida en que la potencia creciente de éste lo hace capaz de erigirse en medida, criterio, directriz e, incluso, límite de aquél. Todo ello, como consecuencia de la afirmación progresiva de la conciencia medioambiental, ligada al incremento del conocimiento ecológico y a la quiebra a la que el descrédito del progreso alimentador desde la ilustración del modelo de civilización occidental parece arrastrar a la visión antropocéntrica del mundo y a la construcción de éste y de la historia de la humanidad sobre la razón y el hombre como sujeto autónomo (Ref. ).
Como es obvio, esta capacidad de impregnación de otros valores con las estimaciones propias, inherentes al valor ambiental, tiene que tener repercusiones en la racionalidad que subyace, incluso explícitamente, a los elementos del orden constitucional sustantivo y a éste mismo en su conjunto.
Así sucede ya claramente en el Derecho originario de la Unión Europea. El marco en el que ahora se inserta el Tratado de la Comunidad Europea aparece presidido, en efecto, por los objetivos de aquella Unión, figurando entre ellos, como primero y conforme al artículo B del Tratado de Maastricht, el de «promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y monetaria que implicará, en su momento, una moneda única, conforme a las disposiciones del presente Tratado». Aunque la integración siga pivotando, pues, sobre el núcleo económico, el avance que luce en la concepción de éste es sustancial: se trata ahora no ya simplemente del crecimiento económico a través de la mera liberación de las fuerzas productivas en el seno de un mercado común, sino precisamente del progreso caracterizado por el equilibrio y el carácter de sostenible, expresión ésta de claras connotaciones medioambientales.
Se entiende así la nueva delimitación que de la misión de la Comunidad Europea realiza el artículo 2 del Tratado relativo a ésta: la promoción (Ref. ) de un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros. La incorporación de la perspectiva medioambiental es clara y decidida, pues contribuye a definir el tipo mismo de crecimiento económico al que se aspira, que repercute en la combinación de la elevación del nivel y de la calidad de vida colectiva.
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EL SISTEMA AMBIENTAL
Pero también los valores y bienes proclamados en los artículos 45, 46 y 47 suscitan problemas, considerados tanto en sí mismos como en su relación recíproca. La adecuada resolución de éstos requiere un planeamiento sistemático, atenido a la unidad de la Constitución, que opere desde la estructura y economía internas del Título I de ésta.
La ubicación de los aludidos preceptos en el Capítulo III de dicho Título revela que se trata de fines de la acción del Estado y principios del ordenamiento jurídico de éste. Ambas dimensiones significan que portan valores y, por tanto, bienes jurídicos directamente protegidos por la norma fundamental (Ref. ).
De estos preceptos importa destacar en todo caso que:
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Existe una estrecha relación sistemática entre ellos, siendo el artículo 45 (concretamente su número 1) el más general, por lo que todos los restantes pueden y deben considerarse especificaciones o, al menos, reglas que deben interpretarse en el contexto marco general que proporciona aquél.
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En el artículo 45. 1, en...
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