Los nuevos delitos sobre ordenación del territorio y la disciplina urbanística.
| Cargo | Arquitecto. Abogado. Socióloga |
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INTRODUCCION
Es indudable que la entrada en vigor del nuevo Código Penal y la aplicación de los tipos delictivos relativos a la ordenación del territorio afectará al ejercicio de la potestad disciplinaria por las Administraciones competentes en la materia. Este trabajo tiene por objeto analizar esos nuevos delitos, tipificados en la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y muy especialmente su posible incidencia en el régimen disciplinario urbanístico.
Hay que tener presente que el ejercicio de la potestad sancionadora está limitado por el principio general del derecho conocido como non bis in idem, recogido implícitamente en el artículo 25 del texto constitucional, tal y como ha venido manifestando el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, y que ha quedado positivizado en el artículo 133 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En virtud de este principio no pueden sancionarse hechos que hayan sido sancionados, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.
La entrada en vigor de los nuevos delitos de ordenación del territorio provocará que unos mismos hechos puedan subsumirse en alguno de estos tipos delictivos y en alguna de las infracciones tipificadas en la legislación urbanística y de ordenación del territorio. En estos casos, y debido a la vis atractiva que tiene la jurisdicción penal para el ejercicio de la potestad sancionadora, reflejada en el artículo 274 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, las Administraciones Públicas pondrán los hechos en conocimiento del Ministerio Final, absteniéndose de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. Este precepto, escasamente aplicado hasta ahora, va a adquirir un mayor protagonismo con la entrada en vigor de los delitos referidos (Ref.).
Hasta la entrada en vigor del nuevo Código Penal, ha correspondido a las administraciones urbanísticas prácticamente el monopolio de la potestad disciplinaria, al no existir delitos específicos en materia urbanística. A partir de este momento, se producirá una compartición de la potestad sancionadora, como ya viene sucediendo en otros ámbitos materiales, entre los órganos de la jurisdicción penal y las administraciones urbanísticas.
Ante esta nueva situación parece oportuno tratar de delimitar -en la medida en que ello sea posible- el ámbito de actuación de uno y otro poder -lo que necesariamente exige definir con precisión el alcance de los nuevos tipos delictivos-, así como el establecimiento de unos cauces de comunicación entre las administraciones públicas competentes y el Ministerio Fiscal, que a la postre es el órgano encargado de denunciar ante la jurisdicción penal los hechos que pudieran constituir delitos sobre la ordenación del territorio.
El objetivo de este informe es el de reflexionar sobre los nuevos delitos de ordenación del territorio y su incidencia en la disciplina urbanística desde la experiencia que esta Administración tiene en la actividad de protección de la legalidad urbanística. Desde esta perspectiva, y siendo conscientes de que la interpretación última de estos tipos delictivos corresponde a los órganos de la jurisdicción penal, apuntamos algunos problemas que intuimos que puede plantear su aplicación.
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SOBRE LA OPORTUNIDAD DE LA INCLUSION DE LOS DELITOS DE ORDENACION DEL TERRITORIO EN EL NUEVO CODIGO PENAL
Merece la pena hacer referencia, siquiera sea breve, a la oportunidad de tipificar como delitos una serie de conductas contrarias al ordenamiento urbanístico y a la ordenación del territorio -no estaría de más cuestionarnos también la denominación utilizada para definir estos tipos delictivos, «De los delitos sobre la ordenación del territorio»-, consideradas hasta ahora como ilícitos administrativos. Parece conveniente preguntarse cuáles han sido las razones que han llevado al legislador a introducir estos nuevos delitos. Resulta paradójica la tipificación como delitos de las conductas contrarias a la ordenación territorial y urbanística, definidas en el artículo 319 del Código Penal, cuando se invoca el principio de intervención mínima como uno de los inspiradores del nuevo Código, lo que debiera suponer una tendencia despenalizadora. No se acaba de entender la razón por la que si existe una clara vocación de despenalizar determinados delitos, convirtiéndolos en ilícitos administrativos -al considerarse que estas conductas no atentan contra los valores y principios de la convivencia social-, la tendencia en materia de urbanismo y de ordenación del territorio sea la contraria, penalizándose conductas hasta ahora constitutivas de meras infracciones urbanísticas.
Podría entenderse la penalización de estas conductas si al menos se hubiese atendido a su especial gravedad, tipificando como delitos aquellas actuaciones que vulnerasen de forma grosera el ordenamiento territorial y urbanístico, y los valores que éste representa; en todo caso, parecería más normal que se hubiera tenido en cuenta el régimen de infracciones contenido en la legislación urbanística (Ref.). Pero, curiosamente, se han tipificado algunas conductas consideradas infracciones leves en la legislación urbanística y en cambio se ha dejado de penalizar otras consideraciones especialmente graves. Se observa una desconexión preocupante entre los ilícitos urbanísticos tipificados en la normativa urbanística y los nuevos delitos de ordenación del territorio. Así, por ejemplo, mientras en el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo -artículo 262.3- se considera infracción urbanística de especial gravedad la parcelación urbanística en el suelo no urbanizable, al legislador penal no le parece que esta conducta merezca ser reprimida (Ref.).
En todo caso, el Código Penal tendrá dos indudables consecuencias positivas: por un lado, constituirá un mecanismo de «control del controlador», supeditando a los órganos urbanísticos de la Administración a un control de la legalidad por la jurisdicción penal muy conveniente, dado que de estos mismos órganos, por acción u omisión, proviene una parte significativa de las infracciones urbanísticas. Simultáneamente, todas las entidades con competencias urbanísticas relevantes deberán dotarse de servicios de inspección y disciplina, imprescindibles instrumentos de «control de calidad» del planeamiento, la gestión y la intervención, poco frecuentes hasta ahora. Por otro lado, contribuirá a estimular la percepción social de la ilicitud de las vulneraciones del ordenamiento urbanístico, como ha ocurrido, por ejemplo, en materias como el tráfico o la fiscalidad, también caracterizadas por una acendrada tolerancia general.
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ANTECEDENTES. LOS DELITOS URBANISTICOS EN EL PROYECTO DE CODIGO PENAL DE 1980
Puede ser interesante hacer una breve referencia a la regulación de los delitos urbanísticos en el Proyecto de Código Penal de 1980, a fin de compararla con la de los delitos sobre ordenación del territorio incluidos en el nuevo Código Penal. Estaban ubicados los delitos urbanísticos en el capítulo X del Título VIII, que tenía por rúbrica: «De los delitos contra la ordenación urbanística» (Ref.). Constaba este capítulo de cuatro artículos que definían los siguientes tipos delictivos:
Artículo 382:
Los promotores, empresarios y técnicos directores de una edificación levantada invadiendo suelo no urbanizable, especialmente protegido, o destinado en el planeamiento a edificaciones para centros públicos, sanitarios, docentes u otros de interés comunitario, serán castigados con las penas de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses, y en todo caso inhabilitación para profesión u oficio por tiempo de seis a diez años. Si el edificio se levantare en suelo destinado a viales, zonas verdes o espacios libres se impondrán las penas en su mitad superior.
Artículo 383:
Se impondrán las mismas penas establecidas en el artículo anterior, en sus respectivos supuestos, a los promotores, empresarios y técnicos directores que levantaren edificios excediéndose notoriamente en las alturas o volúmenes autorizados por las ordenanzas y planes de urbanismo o en la licencia que les fuera otorgada.
Artículo 384:
Los funcionarios facultativos que hubieran informado favorablemente los proyectos de edificación o la concesión de licencias notoriamente contrarios a las normas urbanísticas vigentes y los miembros del organismo otorgante que hubieren votado su concesión a sabiendas de su ilegalidad, serán castigados con pena de prisión de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses, y en todo caso con la inhabilitación especial para el desempeño de cargos públicos por tiempo de seis a diez.
Artículo 385:
Cuando los delitos definidos en los tres artículos precedentes fueran cometidos a través de sociedades o empresas, se podrá imponer a éstas la medida de prohibición de realizar la actividad de construcción de edificios por tiempo de uno a tres años. En caso de reincidencia, esta prohibición podrá tener carácter definitivo.
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DELITOS SOBRE LA ORDENACION DEL TERRITORIO
El nuevo Código Penal recoge estos delitos en el capítulo I del Título XVI, bajo la rúbrica «De los delitos sobre la ordenación del territorio». En este Título, junto con estos delitos, se incluyen los delitos sobre el patrimonio histórico (capítulo II) -alguno de los cuales aparecía en el Proyecto entre los de ordenación del territorio-, los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente (capítulo III) y los delitos relativos a la protección de la flora y fauna (capítulo IV). Analizaremos a continuación cada uno de los tipos delictivos definidos en el capítulo I.
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EL TIPO DELICTIVO DEL PARRAFO 1.o DEL ARTICULO 319 DEL CODIGO PENAL
Artículo 319:
1. Se impondrán las penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores...
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