Igualdad de oportunidades de los partidos políticos y sistema electoral (a propósito de la reforma del Senado)
| Autor | Yolanda Fernández Vivas |
| Cargo del Autor | Profesora Ayudante de Derecho Constitucional. Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 381-396 |
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La comunicación que aquí se presenta tiene por objeto el análisis del principio constitucional de igualdad de oportunidades de los partidos políticos y las exigencias que derivan de este principio para el sistema electoral. En el debate abierto tanto en el ámbito político como en el académico sobre la posible reforma del Senado, y más concretamente sobre su sistema electoral, es imprescindible tener en cuenta el citado principio de igualdad de oportunidades de los partidos políticos, principio esencial en todo Estado democrático, y en cuyo reconocimiento y desarrollo destaca la labor realizada por el Tribunal Constitucional alemán y la doctrina de aquél país.
En el continente europeo, la igualdad de oportunidades surge durante la República de Weimar, coincidiendo con la aparición del Estado social en Europa, y supone otra forma de entender el principio de igualdad diferente a la tradicional igualdad de trato.1En la igualdad de oportunidades, la igualdad se refiere a los presupuestos de hecho para el logro de determinados bienes materiales o inmateriales y obliga a los poderes públicos a procurar que esos presupuestos de hecho para lograr ciertos bienes, en lo que de ellos dependan, sean iguales para todos los interesados, admitiendo que para asegurar la igualdad de oportunidades puede ser necesario, en ocasiones, un trato desigual de los distintos concurrentes.2La igualdad de oportunidades de los partidos políticos tiene, además, un significado especial, debido al papel y función que a éstos les corresponde en un Estado democrático. En el Estado democrático, los partidos políticos tienen encomendada la función de contribuir a la formación y manifestación de la voluntad política de los ciudadanos, conditio sine qua non del correcto funcionamiento de dicho Estado; y para poder desempeñar dicha función, a los partidos se les reconoce un status jurídico-constitucio-
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nal determinado.3Pues bien, de los principios y derechos que integran ese status jurídico-constitucional destacan la libertad y la igualdad, imprescindibles para garantizar que los partidos políticos puedan desempeñan la tarea que tienen constitucionalmente atribuida. La libertad de los partidos se viene reconociendo de forma expresa en los textos constitucionales, y se concreta, como principio y como derecho fundamental, en libertad de creación y funcionamiento sin injerencias por parte del Estado. La igualdad de los partidos, o igualdad de oportunidades, por su parte, es imprescindible para garantizar que, en el ejercicio de su función, todos los partidos políticos, en su conjunto, reflejen el pluralismo de la sociedad, tanto en la fase de formación de la voluntad popular como en la de formación de la voluntad del Estado. El correcto funcionamiento del Estado democrático exige que los partidos políticos existentes, y los que puedan crearse, concurran en igualdad de condiciones en el proceso de formación de la voluntad política.4A pesar de que, por regla general, los textos constitucionales no reconozcan este principio de forma expresa, no cabe ninguna duda de que existe una igualdad de oportunidades constitucionalmente protegida.5En este sentido, destaca la labor de la jurisdicción constitucional, que ha desempeñado un papel determinante en el reconocimiento y desarrollo de la igualdad de oportunidades de los partidos políticos, especialmente del Tribunal Constitucional alemán que, desde sus primeras sentencias reconoció la igualdad de oportunidades política (politische Chancengleichheit) y afirmó la trascendencia de este principio para el desarrollo y mantenimiento del Estado democrático así como la obligación de todos los poderes públicos, sobre todo del legislador, de tener en cuenta este principio a la hora de regular todas aquellas materias que pudieran afectar a las oportunidades de los partidos.6De esta manera, en Alemania, el Tribunal Constitucional se ha preocupado de señalar claramente que la igualdad de oportunidades, que debe conciliarse con otros principios y derechos constitucionales, fundamentalmente con la libertad de los partidos, tiene un carácter esencial y estrictamente formal. Así entendida, la igualdad de oportunidades significa que todos los partidos políticos tienen que
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ser tratados por igual, sin excepción, aunque pueden admitirse diferencias de trato siempre que exista una razón evidente y esté justificada.7La igualdad de oportunidades de los partidos políticos se ha desarrollado en diversos ámbitos. En la Europa continental, el primero de los ámbitos de manifestación de la igualdad de oportunidades fue el derecho electoral, pues se entendía que el Estado debía garantizar que todas las formaciones políticas pudieran presentarse a los procesos electorales en igualdad de condiciones. Posteriormente, al convertirse los partidos en partidos de masas, con una estructura organizativa mayor y con gastos cada vez mayores, el legislador tuvo que regular el sistema de financiación de esos partidos, y, al hacerlo, hubo de tener en cuenta la igualdad de oportunidades para evitar desigualdades económicas de hecho que pudieran influir en las oportunidades de los partidos políticos. Por último, la igualdad de oportunidades también se ha desarrollado en el ámbito de la comunicación, que es el que plantea hoy en día mayores retos desde la perspectiva de la función que deben desempeñar los partidos y desde la igualdad de oportunidades necesaria para ello.
En Alemania, el Tribunal Constitucional reconoció la igualdad de oportunidades de los partidos políticos -la politische Chancengleichheit- por prime-ra vez en 1954, con ocasión de un recurso sobre derecho electoral.8En su sentencia, el Tribunal afirmó que la Chancengleichheit, entendida como igualdad electoral, obliga a los poderes públicos, especialmente al legislador, a establecer y desarrollar un determinado derecho electoral que garantice la igualdad de oportunidades de todos los partidos políticos, y, puesto que esta igualdad la entiende el Tribunal Constitucional como igualdad «esencial y estrictamente formal», el legislador, a su juicio, dispone de un margen muy reducido en el desarrollo del derecho electoral, debe dar a todos los partidos políticos el mismo trato y sólo cuando exista un motivo suficiente que lo justifique podrá introducir una diferencia, ya sea entre los electores, los candidatos electorales o los partidos políticos.9Pues bien, a
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partir de ese momento, el Tribunal Constitucional resolvió diversos recursos contra normas de derecho electoral y, utilizando como parámetro jurídicoconstitucional la igualdad de oportunidades, consideró inconstitucionales algunas disposiciones aprobadas por el legislador, por ser contrarias a la igualdad de oportunidades; confirmó otras por considerarlas acordes con ésta; e, incluso, en alguna ocasión, señaló al legislador cuál era el desarrollo legislativo constitucionalmente más adecuado desde el punto de vista de la igualdad de oportunidades. En este sentido, la Chancengleichheit se ha tenido especialmente en cuenta en relación con los siguientes elementos del derecho electoral, que son los que pueden afectar en mayor medida a la igualdad de los partidos: el tipo de sistema electoral, el establecimiento de barreras electorales, la delimitación de las circunscripciones electorales y la exigencia de un número determinado de firmas para poder presentar candidaturas. Es más, tanto el Tribunal Constitucional como la doctrina consideran que la Chancengleichheit en tanto que Wahlgleichheit, es decir, la igualdad de oportunidades de los partidos políticos en tanto igualdad electoral, tiene carácter de derecho fundamental y comprende todo el proceso electoral, desde la presentación de candidaturas hasta la distribución de los escaños, pasando por el acto de la votación y el escrutinio de los votos emitidos.10Por lo que se refiere al caso español, la igualdad de oportunidades también se manifiesta en el derecho electoral, en el que el legislador ha establecido medidas que guardan mucha similitud con las del derecho electoral alemán y que tratan asimismo de garantizar la igualdad de oportunidades de las formaciones políticas. Sin embargo, cuando el Tribunal Constitucional español ha enjuiciado el derecho electoral no ha utilizado expresamente la igualdad de oportunidades como parámetro jurídicoconstitucional, aunque haya llegado a conclusiones también muy similares a aquellas a las que llegó el Tribunal Constitucional alemán argumentando desde la igualdad de oportunidades. De esta manera, los elementos del derecho electoral español que han sido desarrollados por el legislador o interpretados por la doctrina de acuerdo con la igualdad de oportunidades son los siguientes: el tipo de sistema electoral, el establecimiento de barreras electorales, la delimitación de las circunscripciones electorales y la fórmula electoral utilizada para la atribución de escaños.
Antes de analizar dichos elementos, es preciso recordar que las Cortes Generales son el órgano de representación política del que forman parte dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado.11Por lo tanto,
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en el debate sobre una eventual modificación de las funciones, las competencias o el sistema electoral de una Cámara -como es el que ahora se plantea- debe tenerse en cuenta el funcionamiento, las funciones y el sistema electoral de la otra Cámara -en este caso, el Congreso de los Diputados-, y el resultado final que se produce en el órgano de representación política al que ambas pertenecen. Así pues, desde el punto de vista del principio de igualdad de oportunidades, la reforma del sistema electoral del Senado debe hacerse teniendo en cuenta...
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