STS 833/2002, 2 de Junio de 2003

La Sección vigesimotercera de la Audiencia Provincial de Madrid, en sentencia de 19 de julio de 2000, absolvió a Serafin a quien el Ministerio Fiscal y la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) habían acusado de un delito ecológico y otro de daños.

Estima la Audiencia Provincial de Madrid que procedía acordar la absolución para no vulnerar el derecho constitucional del acusado a no ser doblemente castigado, ya que había sido sancionado administrativamente por los mismos hechos y fundamento, con una multa que hizo efectiva.

La absolución se basa principalmente en la doctrina de la STC 177/99 que declaró -dice la Audiencia- que "la interdicción del non bis in idem no puede depender del orden de preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes constitucionalmente legitimados para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado, ni menos aún de la eventual inobservancia, por la administración sancionadora de la legalidad aplicable, lo que significa que la preferencia de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida como una garantía del ciudadano complementaria de su derecho a no ser sancionado dos veces por unos mismos hechos".

Concluye la Audiencia que cualquiera que haya sido el orden de ejercicio o actuación de una u otra potestad punitiva, una vez impuesta una sanción, sea ésta de índole penal o administrativa, no cabe, sin vulnerar el mencionado derecho fundamental, imponer o adicionar otra distinta, siempre que concurran las repetidas identidades de sujeto, hechos y fundamento.

Al estimar la representación legal de la C.A.M. que mencionada sentencia no era ajustada a derecho la recurre en casación, articulando el recurso en dos motivos, ambos apoyados por el Ministerio Fiscal.

El primer motivo se formula por la vía del art. 849.1º de la LECr, en relación con el art. 5.4 de la LOPJ, por vulneración del art. 25 de la Constitución al haber aplicado la sentencia impugnada el principio non bis in idem de forma automática, sin tener en cuenta que dicho principio admite una excepción en la denominada relación de sujeción especial como era, en su opinión, la existente en el caso enjuiciado, entre el acusado y la Administración, pues en los hechos probados se da por cierto que aquel fue protagonista, cuando menos, de operaciones de recogida y almacenamiento de aceites usados, participando también en su transporte al lugar de los hechos, como el propio acusado reconoció en el juicio oral. Así se sigue, según la recurrente, de la ley 20/1986, de 14 de mayo, de Residuos Tóxicos y Peligrosos y de su Reglamento de 20 de julio de 1988, que imponen al gestor de aceites usados la necesidad de autorización y un amplio repertorio de obligaciones, sometiendo su actividad a la potestad de la Administración competente en la materia y a un régimen sancionador específico.

Se alega también en el motivo que la sanción administrativa impuesta al acusado y la pena correspondiente a los tipos penales, por los que se le acusaba, no tenían el mismo fundamento. El bien jurídico protegido por las normas administrativas por las que fue sancionado consiste, según la recurrente, en la preservación y tutela de la Administración y no tenían por objeto la protección del medio ambiente, que es el bien jurídico protegido por el art. 347 bis del CP de 1973.

En los casos de sujeción, o de supremacía especial, no es aplicable el non bis in idem y es posible la duplicidad de sanciones, siempre que no sea idéntica la fundamentación de las dos sanciones, administrativa y penal. Cuando la fundamentación es la misma recobra su vigencia la interdicción de la doble sanción, también en los supuestos de relaciones de sujeción especial (SSTC 112/90, de 18 de junio, 234/91, de 10 de diciembre , 2/2003 de 16 de enero y STS 52/2003 de 24 de febrero). En aplicación de esta doctrina es obligado, por tanto, un doble análisis: el primero es si en el presente caso existió una relación de sujeción especial; el segundo si era idéntica la fundamentación del doble reproche administrativo y penal. Los examinamos por su orden.

1. - La actividad desarrollada por el acusado consistía en gestionar y depositar aceites usados, sometida al régimen jurídico de la normativa sobre residuos tóxicos y peligrosos de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, de su Reglamento de 20 de julio de 1988 y de la Ley 3/1988 de 13 de octubre, sobre la Gestión del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid. En ese marco normativo se establecen taxativas obligaciones, entre otras, la de obtener las autorizaciones administrativas pertinentes para el desarrollo de la actividad (arts. 6.1 y 8.1 de la Ley 20/86), adoptar medidas de seguridad y un plan de emergencia (art. 9) y las que se desarrollan en el capitulo III del Reglamento y un riguroso y específico régimen sancionador que trazan, en definitiva, un cuadro de relaciones que es característico de las de sujeción especial, respecto de las personas que ejercen determinadas actividades generadoras de genuinos y singulares vínculos con la Administración, que van más allá de los que, con carácter general, atañen a todos los ciudadanos. La relación de sujeción especial existió en el caso enjuiciado, como postula con razón la recurrente, lo que no es suficiente, sin embargo, para justificar la doble sanción pues, como dijo la STC 234/91 de 10 de diciembre "la existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta, por sí misma..... para justificar la dualidad de sanciones.... pues es indispensable que el interés jurídicamente protegido sea distinto", lo que reitera, entre otras, la reciente STC 2/2003 de 16 de enero.

2. - Para comparar, en este caso, si el fundamento del doble reproche es igual, o no, es necesario recordar el contenido de la sanción administrativa. La Agencia del Medio Ambiente de la CAM, antes de iniciarse actuaciones penales, por resolución de 26 de mayo de 1992 (folio 148 del Tomo I de las actuaciones), sancionó a Serafin , luego acusado penalmente, con tres multas, dos de 250.000 pts y la tercera de 500.000 ptas, por tres infracciones graves tipificadas las tres en el art. 16 de la ley 20/1986 de 14 de mayo, en relación con el art. 50.2 a) de su Reglamento de 20 de julio de 1988. Los hechos objeto de sanción fueron :1º) gestionar aceites usados sin la preceptiva autorización administrativa; 2º) depositar en la finca 3000 bidones vacíos de aceites; y 3º) crear en el mismo lugar una piscina de aceites usados y verter éstos sobre el suelo. El sancionado pagó el millón de pts a que ascendían, en conjunto, las tres multas que se le impusieron.

La sentencia recurrida consideró que entre la conducta administrativamente sancionada y la sometida luego a enjuiciamiento penal se dió la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, basando la identidad de fundamento en que el potencial peligro para la salud pública y medio ambiente, bien jurídico protegido penalmente, "ya concurría en la infracción administrativa". Esa interpretación es censurada por la recurrente, con expreso apoyo del Ministerio Fiscal. La impugnación de ambos, aunque bien fundada, no puede prosperar.

No es exacto, como se afirma en el recurso, que la ley 20/86 sólo tenía por objeto la preservación de las potestades de control y tutela de la Administración. Dicha ley se promulga, en cumplimiento del art. 45 CE -como decía su Exposición de motivos -para desarrollar una política ambiental adecuada para la "prevención de posibles riesgos sobre la salud humana, los recursos naturales y el medio ambiente". El art. 1.1 dice: "La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico básico necesario para que en la producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos se garantice la protección de la vida humana, la defensa del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales".

Hay un elemento nuclear común entre la norma penal y la administrativa, que es proteger el medio ambiente en cumplimiento del mandato constitucional, aunque en éste, como en otros casos, no sea fácil la distinción entre uno y otro ámbito sancionador, lo que explica que la doctrina de los últimos años viene abandonando la diversidad esencial -diversidad ontológica se decía antes- entre la infracción administrativa y la que es constitutiva de delito.

Como se dijo en la sentencia 1197/2001, de 26 de junio y recordaba la de 7 de enero de 2003, "la doctrina moderna europea, es prácticamente unánime: entre el ilícito del delito, de las faltas y de las infracciones administrativas no existe más que una diferencia externa, constituida por la especie de consecuencia jurídica que se prevé para tales ilícitos y que depende de una decisión del legislador". El derecho comparado ratifica y refleja claramente este punto de vista.

Las dudas pueden superarse, en todo caso, por una solución justa, constitucionalmente validada y anclada en el principio de culpabilidad y proporcionalidad, que es aplicable incluso a los casos de identidad comprobada de sujeto, hecho y fundamento y consiste, según la más reciente doctrina del máximo intérprete de la Constitución, en que se descuente en la sentencia penal el contenido de la sanción administrativa.

Esa doctrina es la establecida en la sentencia del Pleno del TC 2/2003, de 16 de enero, en la que se aparta y revisa, en algunas cuestiones, de la establecida en las SSTC 177/1999 y 152/2001. En lo que ahora importa puede resumirse afirmando que el principio non bis in idem como garantía material, integra el derecho fundamental al principio de legalidad del art. 25.1 CE y tiene por finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada, pues la suma de sanciones crea una sanción distinta de la establecida por el legislador que quiebra la garantía del ciudadano sobre previsibilidad de sanciones que se materializa, en definitiva, en una sanción no prevista legalmente. Se funda también en el principio de culpabilidad y proporcionalidad. No se produce reiteración punitiva, interdictada constitucionalmente, aunque haya identidad de sujeto, hecho y fundamento, cuando el órgano judicial toma en consideración la anterior sanción administrativa para su descuento de la pena en fase de ejecución de la sentencia penal. Materialmente sólo ha existido una sola sanción. El art. 25.1 CE no prohibe el "doble reproche aflictivo" sino la reiteración sancionadora y no basta, frente a lo sostenido en la STC 177/99, para considerar vulnerado el derecho fundamental en su vertiente material la mera declaración de la imposición de la sanción. (En este sentido STS 52/2003 de 24 de febrero).

El principio non bis in idem, como garantía procesal, se concreta en la preferencia o precedencia del órgano judicial sobre la Administración, cuando los hechos pueden ser constitutivos de infracción penal, por la competencia exclusiva de la jurisdicción penal y el límite implícito de la Administración, derivada del propio art. 25.1 CE. La concurrencia normativa es aparente pues sólo la infracción penal es la realmente aplicable.

La subordinación de los actos administrativos sancionadores hasta que se pronuncie el órgano judicial obliga a la paralización de los procedimientos iniciados, como ordenaba el art. 20.1 de la Ley de Residuos Tóxicos y Peligrosos y luego, con carácter general, el art. 7 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, de 4 de agosto de 1993. Así lo entendió correctamente la Agencia de Medio Ambiente al paralizar las actuaciones administrativas por resolución de 27 de julio de 1995 "por el carácter prevalente y suspensivo de la jurisdicción penal", al conocer que el 11 de abril de 1995 el Juzgado nº 3 de Coslada había incoado diligencias previas de carácter penal. Fue, desde luego, en una etapa posterior que, como luego se dirá, es irrelevante en lo que aquí se juzga.

En todo caso, el procedimiento administrativo sancionador se limitó a constatar el incumplimiento de la específica normativa vinculante a la actividad, sin que el mismo supusiera un gravamen de especial intensidad, desde la perspectiva del principio que analizamos por la coexistencia con el presente procedimiento penal.

La vulneración del non bis in idem puede ser causada también cuando no se respeta la cosa juzgada, que por su naturaleza, está incluida en el haz de garantías del derecho a la tutela judicial (SSTC 67/84 Y 159/87). En sentido estricto la cosa juzgada es un efecto exclusivamente de las resoluciones judiciales penales. Las resoluciones administrativas sólo la pueden producir cuando se confirman por la jurisdicción contencioso-administrativa.

La sentencia de la Sección 9ª del TSJ de Madrid de 4 de mayo de 1995 desestimó el recurso contencioso-administrativo del Sr. Serafin sin analizar el fondo, limitándose a confirmar la resolución del Consejo de Gobierno de la CAM, que desestimó por extemporáneo el recurso de alzada en vía administrativa. No operó en absoluto la cosa juzgada en el caso enjuiciado.

Por todo lo expuesto, el motivo no puede prosperar en sus propios términos pero la doctrina resumida en este fundamento, habrá de tenerse en cuenta al examinar el siguiente motivo del recurso.

1.- Se alega en el segundo motivo infracción de ley, al amparo del art. 849.1º de la LECr, por inaplicación del art. 347 bis del CP de 1973, que solamente exige que se produzca una situación de riesgo para la salud humana y el medio natural, como reconocen los hechos probados, sin que sea "necesaria la efectividad del daño".

Se añade que la sentencia recurrida exculpa al acusado, según los razonamientos del fundamento jurídico segundo, en atención precisamente a que en su actuación no se había producido daño al medio ambiente.

2. - El delito contra el medio ambiente que se tipifica y sanciona en el art. 347 bis del CP de 1973 (y ahora en el art. 325 NCP) es un delito de peligro concreto (aunque se va admitiendo, en la propia jurisprudencia de esta Sala, su caracterización como de peligro abstracto, v. gr. S. 52/2003, de 24 de febrero). Como es de mera actividad se consuma por la creación del riesgo mediante la realización de alguna de las actuaciones alternativas descritas en el precepto, sin que sea necesaria para que tenga lugar su efectiva consumación la producción de un perjuicio determinado y específico, ya que estaríamos ante un delito de lesión que se castigaría separadamente. (En este sentido sentencia 442/2000, de 13 de marzo y las que en ella se citan y sentencia 96/2002 de 30 de enero). La conducta típica consiste en "provocar o realizar" directa o indirectamente las emisiones o vertidos de cualquier clase en la atmósfera, en el suelo o en las aguas terrestres o marítimas, con lo que se pretende abarcar toda acción humana que produzca un vertido o emisión contaminante de modo directo o indirecto.

   La exigencia de que el peligro sea grave atribuye a los Tribunales una labor de concreción típica, que un sector doctrinal considera que es función propia del legislador. Semánticamente grave es lo que produce o puede producir importantes consecuencias nocivas, lo que implica un juicio de valor (SS. 105/99, 27 de enero y 96/02 de 30 de enero).

   Para encontrar el tipo medio de gravedad a la que se refiere el art. 325 del CP -y antes el 347 bis- habrá que acudir, como dijeron las citadas sentencias, a la medida en que son puestos en peligro, tanto el factor antropocéntico, es decir, la salud de las personas, incluida la calidad de vida por exigencia constitucional, como a las condiciones naturales del ecosistema.

3. - Los atentados ecológicos se producen, por regla general, por actos u omisiones repetidos, que la doctrina incluye en los denominados delitos de acumulación. Cuando se trata de uno de los supuestos más frecuentes y característicos, como son los vertidos contaminantes del medio ambiente (o la emisión de humos o de ruidos), no suelen producirse por un único vertido sino por la acumulación de varias conductas que, por su "repetición acumulativa" -como se dijera en la sentencia de 30 de noviembre de 1990- producen el riesgo grave exigido por el tipo.

   Es lo ocurrido en este caso sin tener que acudir a la técnica del delito continuado, normalmente rechazada por la doctrina de esta Sala, como en la sentencia de 12 de diciembre de 2000, que prefiere la caracterización de lo que un sector de la doctrina llama tipos que incluyen conceptos globales, que abarcan una pluralidad que se integra en un solo delito de efectos permanentes.

   Esta sentencia entendió, precisamente en un supuesto en que la contaminación ambiental se produjo mediante vertidos que se repetían en el tiempo, que esa plural actividad encajaba en el concepto vertidos que se utiliza en el art. 347 bis del CP de 1973 y en el 325 del CP vigente de 1995: "Hubo un delito único porque el tipo utiliza en plural una de las expresiones que lo configuran".

4. - En los hechos probados de la sentencia recurrida se afirma: a) el acusado desde 1980 hasta el 28 de noviembre de 1991 se dedicó a la recogida de aceites usados, careciendo de las preceptivas licencias para esa actividad, empleando una fosa-piscina para almacenarlos, vertiendo los aceites en el suelo, "originando una situación de peligro para la salud pública". b) En el año 1991 el acusado cesó en su actividad abandonando en la finca 958 bidones y la fosa llena de aceites usados que contenían ochenta partes por millón de PCB "producto que genera claros riesgos para la salud de las personas y perjuicios en el ecosistema".

   Ese relato fáctico describe unos hechos que, a la luz de la doctrina expuesta, son subsumibles en el art. 347 bis, párrafo primero, del CP de 1973, que era el vigente en aquel momento, descontando en la sentencia, en la forma antes expuesta, la sanción administrativa.

5. - Cuestión distinta, como el Ministerio Fiscal señala oportunamente, es la de los vertidos realizados en la misma finca, después de la clausura y precinto de la actividad del acusado, acordados el 28 de noviembre de 1991 y realizados, según la sentencia impugnada, " por la intromisión en la finca de otras personas", como se dice en la afirmación fáctica del fundamento segundo.

6. - En lo atinente a la responsabilidad civil constatamos que la recurrente se ha limitado a solicitar la reparación, sin una específica argumentación fundamentadora del "quantum" indemnizatorio que, en este tipo de infracciones, debe requerir una rogación especial superadora de la genérica petición de indemnización de los perjuicios. La asunción, como consecuencia jurídica del delito, de la sanción acordada en vía administrativa en los términos que antes se dijeron, permite acoger en el presente proceso jurisdiccional lo resuelto en esta materia en el procedimiento administrativo sancionador que, en este apartado, ha de ser reproducido.

7. - Por las peculiares circunstancias concurrentes en este caso, entre ellas el tiempo transcurrido desde la fecha de los hechos, la pena ha de imponerse en su grado mínimo y con el descuento en ejecución de sentencia de la multa de un millón de pts ya pagada y sin perjuicio, respecto a la privativa de libertad, de poderse acordar su suspensión.

   III.

Los de la sentencia de instancia y los de la anterior sentencia de casación.

Los de la precedente sentencia casacional y los de la sentencia de instancia que no se opongan a los primeros.

Los hechos son constitutivos de un delito contra los recursos naturales y medio ambiente previsto y penado en el art. 347 bis del Código Penal de 1973 del que es autor criminalmente responsable el acusado Serafin , sin que concurran circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal.

Condenamos a Serafin a la pena de 1 mes y un día de arresto mayor, accesorias legales correspondientes y multa de un millón de pts que será descontada en ejecución de sentencia por haber sido pagada en el expediente administrativo, estando a lo acordado en éste en materia de responsabilidad civil. Lo condenamos a las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos Andrés Martínez Arrieta Perfecto Andrés Ibañez José Aparicio Calvo-Rubio

PUBLICACIÓN.- Leidas y publicadas han sido las anteriores sentencias por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Aparicio Calvo-Rubio, mientras se celebraba audiencia pública en el día de su fecha la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario certifico.