Omisiones de la administración en sede de planificación de espacios y recursos naturales
Autor | Blanca Soro Mateo |
Cargo | Profesora de Derecho Administrativo Facultad de Derecho. Universidad de Murcia |
El deber constitucional y legal que corresponde a las Administraciones Públicas en relación con la ordenación racional de los recursos naturales ha de partir de una planificación de éstos, del mismo modo que la ordenación racional del suelo ha de partir de un previo instrumento de planeamiento urbanístico. La virtualidad y beneficios que a la ordenación de un objeto comporta la planificación es sin duda la racionalidad de ésta, que implicará la observancia de otros objetos relevantes e indesdeñables distintos del bien u objeto que se planifica1.
La aprobación de la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LENFS) introdujo en el ordenamiento jurídico español los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumento planificador en manos de las Administraciones Públicas, herramienta de gestión que sigue manteniendo la vigente Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad (LPNB) y que supuso la superación de la clásica protección focalizada de espacios naturales por otra perspectiva tuitiva de carácter integral.
A diferencia de la configuración de la declaración de espacios naturales, del diseño dispensado por nuestro ordenamiento jurídico a los PORN se deriva una fuerte implicación de las Administraciones Públicas en relación con esta modalidad planificadora, al establecerse, no la facultad de declarar espacios sino, muy al contrario, la obligación de planificar los recursos naturales2. En efecto, el art. 4 de la LENFS dispuso expresamente que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley, las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales [...]. Con los mismos matices, el hoy vigente art. 15.1 de la LPNB señala que los recursos naturales y, en especial, los espacios naturales a proteger serán objeto de planificación con la finalidad de adecuar su gestión a los principios inspiradores de la Ley.
A la vista de lo anterior, inmediatamente deviene conveniente determinar si esta parcela de la actividad de las Administraciones Públicas constituida por la planificación en sentido amplio, y en la que se incardinaría la planificación de espacios naturales, constituye una potestad o, por el contrario, un preceptivo deber aunque genérico que pesa sobre las Administraciones Públicas3.
Se ha de tener presente que la iniciativa planificadora parte de distinto grado de «discrecionalidad» administrativa según los supuestos, lo que implica también una graduación de la intensidad de dicha obligación o deber. Además, la atribución legal de una potestad discrecional hace depender parcialmente su ejercicio de la apreciación subjetiva de la propia Administración, pero no presupone la inexistencia de elementos integrantes de la potestad, los cuales, como es sabido, sí pueden ser sometidos a control a través de la técnica de la aplicación de los principios generales del derecho. Además, de entre las notas definidoras de las potestades administrativas su conocido carácter limitado, indisponibilidad, inderogabilidad e imprescriptibilidad destaca su carácter fiduciario o funcional; esto es, como se ha ocupado de señalar reiterada doctrina, las potestades administrativas no se ejercitan para beneficio de la propia Administración, sino necesariamente en función de los intereses generales, a los cuales ésta «sirve con objetividad» tal y como reza el artículo 103.1 CE. Esta adherencia al fin público condicionará la misma validez de su ejercicio, el cual puede llegar a ser incluso obligado cuando aquél así lo exija4. De este modo, la potestad de planificación de los recursos naturales a que se refería el art. 4 de la LENFS y que hoy alberga el art. 15 de la LPNB puede ser considerada como debida o, lo que es lo mismo, como potestad-deber en razón del interés ambiental como interés protegido a nivel constitucional5.
Otra cuestión, muy en relación con la anterior se circunscribe a la relevancia que, para el tema que nos ocupa, supone el distinto carácter del objeto de la planificación. Esto es, ¿resulta decisivo el distinto carácter dominio público o bien privado del recurso objeto de ordenación por un PORN? La doctrina ha puesto de manifiesto la variable incidencia de los planes en función del carácter público o privado del bien sobre el que incide la planificación6. En nuestra opinión, desde luego, qué duda cabe que los PORN que inciden sobre el suelo constitutivo de dominio público acarrearán consecuencias jurídicas distintas, habida cuenta de que los intereses en presencia compartirán su carácter público. Por el contrario, cuando el PORN afecte a bienes de titularidad privada habrá que compensar a los titulares afectados por las limitaciones que se deriven del plan y pesará sobre la Administración Pública la obligación de su adquisición, si la protección del espacio así lo requiere7.
El art. 5.2 de la LENFS establecía que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales ... serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas en la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes.
Este precepto dotó a los PORN de una naturaleza singular y prevalente respecto de otros instrumentos de planificación territorial. Así se había de considerar el art. 5 de la LENFS declarado básico por la STC 102/1995, de 26 de junio8 que, por cierto, ha resultado prácticamente reproducido por la mayoría de las normas autonómicas sobre conservación de la naturaleza, una vez más haciendo éstas uso de esta criticable práctica9. Sin duda, pues, podía colegirse que el legislador estableció desde entonces la primacía de la planificación de los recursos naturales sobre otras actuaciones que incidieran sobre el territorio10. Ahora bien, el alcance de dicha primacía no ha quedado del todo claro si descendíamos al nivel de la praxis.
En efecto, sobre esta afirmación general de prevalencia ha incidido de forma importante la naturaleza y alcance del instrumento de aprobación de los planes que, al igual que en la vigente LPNB, no quedaba predeterminado por la norma básica sobre espacios naturales, de manera que, en principio, cabría su aprobación a través de instrumento legal o reglamentario. La doctrina administrativista se ha ocupado durante años de interpretar y desentrañar el contenido del art. 5 de la LENFS, entendiendo que la obligatoriedad de los PORN que predicaba la LENFS suponía, entre otras cosas, la aplicación del principio de inderogabilidad singular de las disposiciones administrativas generales y la imposibilidad de su alteración o modificación a través de instrumentos de ordenación territorial o física aprobados a través de instrumento legal o reglamentario. Esto último supondría, según la mayor parte de los autores, la prevalencia de los PORN sobre los planes urbanísticos. No obstante, acerca de la prevalencia de los PORN sobre los planes urbanísticos la doctrina se ha encontrado enfrentada. Así, BASSOLS COMA consideró que no quedan incluidos entre aquéllos a que se refería el art. 5.2 de la LENFS, advirtiendo cómo no está satisfactoriamente resuelto el esquema de la Ley 4/1989, ni desde la perspectiva de la coordinación ni desde la de prevalencia de los primeros (se refiere a los PORN)11. A nosotros nos parece, y así lo hemos sostenido12, contrariamente, que el legislador estatal de 1989 confirió una prevalencia especial a los PORN respecto de los planes urbanísticos como instrumento de planificación territorial, y no encontrábamos entonces ni atisbamos ahora razón alguna para excluir a éstos últimos del ámbito de aplicación del art. 5 de la LENFS.
A pesar de la escasa regulación que la LENFS dispensó a este aspecto que analizamos, esto es, al carácter prevalente de los PORN...
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