Las oficinas de recuperación de activos como instrumento de lucha contra el crimen organizado y la corrupción
| Autor | Ana M. Garrocho Salcedo |
| Páginas | 155-201 |
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Durante mucho tiempo, el proceso penal y la política criminal en España han centrado sus esfuerzos en la imposición al delincuente de penas privativas de libertad como forma de sanción del delito, dejando de lado las ganancias ilícitamente obtenidas por este, a las que se llegaba sólo al final de la investigación criminal y como consecuencia lógica de la misma1. En cambio, la figura
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del comiso había tenido una importancia secundaria, debido a que en la tradición penal española el porcentaje de criminalidad a la que era posible incautar instrumentos o bienes que tuvieran algún valor era muy bajo, motivo por el cual no se atribuían al comiso funciones político-criminales2.
Así pues, a diferencia del importante papel que la incautación siempre ha tenido en el ámbito aduanero, no ha sido hasta épocas muy recientes cuando el comiso ha comenzado a merecer la atención de nuestro Derecho Penal, tanto sustantivo como procesal, convirtiéndolo en un arma esencial de lucha contra la delincuencia organizada3, encaminada a privar a las organizaciones criminales de las ganancias procedentes de sus actividades delictivas4.
Sin embargo, la criminalidad organizada es un fenómeno que presenta muchas facetas, que genera enormes beneficios y que abarca diferentes actividades, incluido el tráfico de drogas, de seres humanos o de armas, así como la trata de personas y el blanqueo de dinero, acciones todas ellas perpetradas con evidente ánimo de lucro y frecuentemente relacionadas con más de un país5.
Según estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el importe total del producto de la delincuencia a escala mundial ascendió en 2009 a unos 2,1 billones de dólares, es decir, el 3,6% del Producto Interior Bruto (PIB) de la Tierra6. El Director Ejecutivo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) manifestó en 2014 que el crimen organizado internacional genera alrededor de 870.000 millones de dólares (seis veces más de lo que se gasta en el mundo en ayuda al desarrollo y equivalente al 7% de las exportaciones globales o el 1,5 % del PIB mundial), de modo que, si el crimen organizado fuera un país, sería una de las 20 mayores economías del planeta, equivalente más o menos a la riqueza anual que producen los Países Bajos7.
Aunque no existen estimaciones fiables del volumen de los beneficios de la delincuencia en la Unión Europea (UE), el Banco de Italia cifró en 150.000 millones de euros el importe del producto de la delincuencia blanqueado en
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2011 en ese país. En el Reino Unido, los beneficios de la delincuencia organizada en 2006 se estimaron en 15.000 millones de libras, aunque existen otras aproximaciones al valor de los mercados de la delincuencia8.
Aunque España no dispone de cifras fiables relativas al impacto económico de la delincuencia, en 2013 el Instituto Nacional de Estadística (INE) comenzó a aplicar el nuevo Sistema Europeo de Cuentas (SEC), que obliga a los Estados miembros (EM) de la UE a incluir los beneficios de las actividades criminales a la hora de calcular el PIB de cada país desde el 2010 en adelante9. Como consecuencia, resulta que el PIB de España correspondiente a dicho año 2010 se vio incrementado en un 3,36% (35.293 millones de euros), siendo un 1,55% de dicho incremento debido a cambios metodológicos (consideración del gasto militar y en I+D como inversión), un 0,44% a cambios estadísticos (nuevo censo de 2011 y nueva balanza de pagos) y el 0,87% restante a actividades ilegales. De estas, inicialmente sólo se han tenido en cuenta las relacionadas con la prostitución, que representan el 0,35% del PIB (3.800 millones de euros); el tráfico de drogas, que equivale a un 0,50% (5.400 millones de euros) y el contrabando de tabaco y el juego ilegal, que conjuntamente suman apenas un 0,02% (200 millones de euros). Ese 0,87% del PIB de España que sólo en 2010 procede de actividades ilícitas (9.400 millones de euros) debe ponerse en relación con el declarado por otros países vecinos de la UE, como Italia y Grecia, que lo estiman en un 1%, Reino Unido (0,7%), Portugal (0,4%) o Alemania (0,2%).
Una vez tenemos al menos una idea aproximada de las enormes cifras de las que estamos hablando, resulta que los beneficios derivados de dichas actividades delictivas se blanquean y reinvierten en actividades lícitas, de modo que los grupos de delincuencia organizada ocultan y reintroducen cada vez más los activos en EM distintos de aquel donde se cometió el delito10. Esto dificulta la lucha contra la delincuencia transfronteriza grave y organizada en el conjunto de la UE e influye en el funcionamiento del mercado interior, al afectar a la competencia con las empresas lícitas y socavar la confianza en el sistema financiero11. Por último, la delincuencia transfronteriza grave y orga-
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nizada priva a los gobiernos nacionales y al presupuesto de la UE de cuantiosos ingresos fiscales.
Sin embargo, aunque el decomiso de los activos de origen delictivo está bien regulado en las legislaciones nacionales y de la UE, como luego se verá, sigue estando poco desarrollado e infrautilizado. Así, según estudios recientes, en 2010 los mercados ilícitos en la UE generaron alrededor de 110.000 millones de euros, es decir, aproximadamente el 0,9% del PIB de la UE en dicho año12. No obstante, Europol estima que entre 2010 y 2014 sólo el 2,2% anual de los beneficios procedentes del delito en la UE fueron provisionalmente embargados (2,4 billones de euros), mientras que apenas el 1,1% fue finalmente confiscado (1,2 billones de euros)13.
Por este motivo, en el actual contexto de crisis financiera y ralentización del crecimiento económico, que crea nuevas oportunidades para los delincuentes, incrementa la vulnerabilidad de nuestra economía y de nuestro sistema financiero y presenta nuevos retos para las autoridades a la hora de atender las necesidades cada vez mayores de los servicios públicos, entre ellos la propia policía, es urgente avanzar hacia un sistema de recuperación de activos más eficiente y eficaz.
La recuperación de activos criminales como estrategia de lucha contra el delito tiene su origen en el ámbito internacional, en el que ha sido impulsada fundamentalmente por la UE. Como antecedente más remoto, la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a «La prevención y la lucha contra la delincuencia organizada en el sector financiero»14, ya señalaba expresamente que «la creación de instancias especializadas en la recuperación de activos puede ser la piedra angular en el esfuerzo para privar a los autores del delito de sus beneficios y activos ilegales, por cualesquiera que sean los medios legales disponibles conforme a la ley penal y/o civil».
Poco tiempo después, el Programa de La Haya, sobre «Consolidación de la Libertad, la Seguridad y la Justicia en la Unión Europea»15 abogaba por el refuerzo de los instrumentos para hacer frente a los aspectos económicos de la
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delincuencia organizada, concretamente mediante el fomento de la creación en los EM de unidades de inteligencia especializadas en activos delictivos.
Pero será la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre «Productos de la delincuencia organizada. Garantizar que el delito no resulte provechoso»16, la que proponga de una forma mucho más concreta crear Assets Recovery Ofi ces (ARO) u Oficinas de Recuperación de Activos (ORA) con una estructura multidisciplinar que comprenda policías y autoridades judiciales, aduaneras, etc., encargadas entre otras de las siguientes funciones: actuar como puntos de contacto nacionales para las actividades relacionadas con el decomiso, promover mediante una estrecha cooperación el seguimiento más rápido posible de los bienes de origen delictivo, cooperar efectivamente con las Financial Intelligence Units (FIU) o Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) y con las autoridades judiciales, ejercer sus funciones y compartir información con las otras ORA sin límites derivados del secreto profesional, ser los puntos de contacto de las solicitudes de otros países y realizar estadísticas sobre los embargos y decomisos.
Posteriormente, el Programa de Estocolmo, sobre «Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano»17, tras constatar que la confiscación de las ganancias ilícitas debería ser más eficaz y tendría que reforzarse la cooperación entre los organismos de recuperación de activos, con vistas a determinar las ganancias ilícitas de forma más eficaz y a confiscarlas, habría de instar a los EM y, en su caso, a la Comisión, a aumentar la capacidad para investigaciones financieras combinando todos los instrumentos disponibles en Derecho fiscal, civil y penal.
Más tarde, la Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea, «Hacia un modelo europeo de seguridad»18, identificaba entre las amenazas que suponen un mayor desafío para la seguridad interior de la UE, en segundo lugar, después del terrorismo, la...
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