El observatorio europeo de las drogas y las toxicomanías
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 163-182 |
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El problema del narcotráfico es uno de esos ámbitos transversales y transnacionales que por su propia naturaleza requiere un elevado grado de cooperación interestatal, pero que a su vez choca con un enorme celo por parte de los Estados en lo que concierne a su regulación y control. Mientras, el tráfico, su consumo y los efectos nocivos del mismo aumentan cada año. A partir de estas premisas, la Unión Europea, en base a las competencias que le sirven a la vez de punto de partida y límite, desde hace más de vein-ticinco años intenta aportar su grano de arena en la lucha contra esta lacra.
Así, ya en 1985 y sin una base jurídica expresa en los tratados, se constituyó en el seno del Consejo un grupo dedicado a fijar una estrategia común de cara a la Conferencia internacional de 1987 auspiciada por Naciones Unidas en materia de drogas. Como resultado más visible, en 1988, aprovechando las capacidades derivadas de la política comercial común, participó en las negociaciones y posteriormente se vinculó a la Convención de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y otras sustancias sicotrópicas en relación con el control de precursores1, mientras que en el marco de la cooperación al desarrollo añadió un régimen específico dentro del programa de Sistema Generalizado de Preferencias andino de 1990. Desde entonces, a esta puesta en común de los Estados miembros le han seguido hasta hoy una serie de estrategias plurianuales, acompañadas de sus correspondientes planes de acción, que han servido para desarrollar unas competencias compartidas que desde Maastricht han encontrado una base jurídica expresa en los tratados constitutivos2.
En esta evolución, que siempre ha navegado entre las aguas de salud pública, cooperación al desarrollo y el espacio de libertad, seguridad y justicia, como señala Pi Llorens3, se han ido desarrollando por parte de la Unión cada vez más acciones dirigidas a mejorar el conocimiento, la regulación y la coordinación de las políticas nacionales con el fin de disminuir la producción, el tráfico, la demanda y el consumo de drogas. Todo ello,
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siempre desde una perspectiva de reconocimiento de responsabilidad compartida entre países productores y consumidores, que poco a poco ha ido ganando adeptos tanto a nivel regional como a nivel universal, incluso en el seno de las Naciones Unidas4.
El primer punto a remarcar, por tanto, es la opción de la Unión y sus Estados miembros por esta perspectiva integral. En su opinión, el éxito en la lucha contra la droga pasa ineludiblemente por abordar este fenómeno con una visión de conjunto y en permanente actualización, a partir de una información objetiva y fiable, capaz de superar las barreras territoriales y competenciales.
El segundo aspecto a destacar es que, a pesar de la limitada capacidad con la que formalmente ha contado durante mucho tiempo, la Unión, a base de actuaciones de coordinación y cooperación ha ido ganando espacios y marcando pautas en la lucha contra la droga no sólo a nivel intracomunitario sino también a nivel extracomunitario, siendo hoy uno de los actores más influyentes a nivel mundial en lo que respecta a la identificación, modelos para su erradicación y cooperación penal y judicial para combatirla. Es en este contexto en donde cabe enmarcar el origen y la razón de ser del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), una agencia creada para dar el soporte necesario a la Unión y sus Estados miembros de cara a alcanzar estos objetivos mediante unas acciones que, como su reglamento creador ya señalaba, «incluyen no sólo los aspectos sociales y sanitarios, sino también otros aspectos relacionados con la droga, entre ellos el tráfico y la represión»5.
Su objeto primordial, por tanto, era y sigue siendo recopilar, clasificar, ordenar, procesar y difundir «información real objetiva, fiable y comparable»6 relativa a las drogas y sustancias psicotrópicas que se consumen o circulan en el espacio europeo, así como conocer y ayudar a diseñar estrategias y regulaciones nacionales e internacionales en la materia. Para ello, a nivel instrumental, desde un principio el OEDT fue dotado de personalidad jurídica, de una estructura muy sencilla y de carácter altamente técnico, de una red de centros de monitoreo nacionales que sin duda ha sido clave para la obtención de resultados —la Reitox network— y de una cierta capacidad para cooperar a nivel intraeuropeo o con terceros, sean éstos, estados, organismos intergubernamentales o no gubernamentales. A partir de dicha estructura, que sigue siendo vigente hoy, su estatuto se ha ido revisando y actualizando en consonancia con la evolución de las estrategias y planes de
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acción que desde 1990 la Unión ha venido efectuado en la materia, todos ellos, por cierto, bajo el paraguas del ELSJ7.
Efectivamente, si bien es cierto que el primer plan de coordinación en materia de drogas emanó de la Comisión de 1990 de la entonces Comunidad Económica Europea; que fue en él en donde en 1993 se acordó la creación del OEDT utilizando como base jurídica el tan socorrido art. 235 TCE; y que a continuación el tema drogas ha sido abordado también en el marco de la cooperación al desarrollo dentro del Sistema Generalizado de Preferencias8, no lo es menos que a partir del Tratado de Ámsterdam las estrategias y planes de acción —que son los instrumentos encargados de marcar la pauta en la política de la Unión en la materia— se han efectuado en el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia9.
En dichos planes y estrategias desde un primer momento se ha señalado el importante papel que juega el OEDT para la consecución de resultados, con menciones expresas de responsabilidad directa del Observatorio sobre varias de las acciones previstas. El punto de partida de este marco político es, en línea con lo ya señalado, que la lucha contra la droga requiere un tratamiento integral asentado sobre tres ejes, necesariamente coordinados entre sí: la reducción de la demanda, la reducción del tráfico y la acción a nivel internacional a partir de la cooperación tanto a nivel comunitario como dentro de la PESC, en donde la droga se ha considerado uno de los temas prioritarios. Y según señala el propio Consejo en la estrategia 2013-2020, el éxito de los objetivos planteados en cada uno de ellos sugiere como punto de partida «la información procedente de una evaluación general y
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continua de la situación actual en este ámbito, en particular la que facilita el OEDT»10, que a su vez tiene también un importante papel en la función de coordinación y elaboración de los preceptivos informes de evaluación sobre la realización de las prioridades y acciones propuestas.
Se trata por tanto de una agencia de asistencia e información que coopera muy estrechamente en áreas temáticas del ELSJ, pero que a diferencia de las que son propias del espacio11, lo hace a partir de actuaciones de carácter más integral: la definición de indicadores, la recopilación de información relacionada con las drogas, así como la centralización y difusión de ésta y sobre todo la evaluación científica y posterior clasificación de drogas y sustancias psicotrópicas, análisis de pautas de consumo, consecuencias para la salud y reglamentación. A partir de aquí y en muchas ocasiones derivado de informaciones procedentes de su red Reitox o de estudios más generales sobre pautas de demanda y consumo, el OEDT se ha encargado también de la detección de nuevas sustancias sintéticas o combinación de las mismas que entran en el mercado del tráfico de estupefacientes, su procedencia, circuito y destino, las consecuencias sobre la salud, la drogodependencia y sus tratamientos, o el alcance de las regulaciones nacionales e internacionales en la materia, sin por ello dejar de lado el seguimiento de las drogas clásicas como la cocaína y la heroína.
Como consecuencia de este trabajo, el OEDT se ha convertido en el órgano de referencia sobre el estado del fenómeno droga en Europa. Desde esta condición, es lógico por tanto que mantenga una muy estrecha y privilegiada colaboración con organismos estatales y otras agencias del ELSJ como Eurojust o Europol, que se nutren de su información en la lucha contra la delincuencia organizada. De hecho, en el caso particular de Europol, su actividad en la lucha contra la droga es prácticamente indisociable del Observatorio, en tanto que suministrador de información. Prueba de ello es que ya en el reglamento originario del OEDT se incluyó una mención expresa de primacía de las actividades de Europol en caso de posibles solapamientos. A ello se ha de sumar la numerosa labor conjunta que se les ha encomendado en la práctica a la hora de elaborar indicadores, documentos, acciones de alerta temprana12 o informes de seguimiento, y sobre todo las dos nuevas menciones que se han añadido a esta colaboración en la última reforma de su reglamento: la primera en relación a la recogida, re-
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