STS, 12 de Mayo de 2008

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 18 de diciembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 351/99 y acumulados 357/99 y 425/99) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLAMOS:

Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de Don Paulino y la entidad GRUP ECOLOGISTA QUERCUS contra el Acuerdo de 17 de diciembre de 1998 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE GAVA por virtud del que, en esencia, se aprobó el "proyecte d´obra municipal ordinaria anomenat Vial de circumval´lació del turó del Calamot" y contra el Acuerdo de 25 de marzo de 1999 del mismo Pleno por virtud del que, sustancialmente, se aprobó el "text refós del projecte d´obra municipal ordinaria anomenat Vial de circumval.lació del turó del Calamot", del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO la demanda articulada anulamos los referidos acuerdos por ser disconformes a Derecho. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas

La mencionada sentencia, después de dejar identificado el acto impugnado (fundamento primero), expone en su fundamento segundo los siguientes datos:

(...) SEGUNDO.- Una vez que se examinan las alegaciones de las partes contendientes en el presente proceso a la luz de la prueba con que se cuenta debe reconocerse que nos hallamos ante un Proyecto de Obras aprobado el 17 de diciembre de 1998, relativo a un vial de unos 640 metros de discurso con sus rotondas y con las características que resultan del mismo y que, se mire como se mire, no encuentra cobertura en el planeamiento general aplicable -Plan General Metropolitano-. Si la Administración demandada quería demostrar que nos hallamos ante un proyecto de obras previsto especial y pormenorizadamente en el planeamiento general metropolitano con sus modificaciones debe destacarse que pesando la carga de la prueba en esa parte, en razón al principio de facilidad de prueba, ese supuesto no se alcanza en forma alguna.

Con posterioridad, según se afirma por la parte actora, a 17 de febrero de 1999, es cuando se aprueba definitivamente el Plan Especial de vialidad local del Calamot, para el que se siguen los autos 861/1999 de esta Sección.

Y es a 25 de marzo de 1999, cuando en consideración a la nueva ordenación e informes pendientes en liza, se acuerda aprobar el denominado texto refundido del proyecto de obras relativo al caso.

Efectivamente tanto el Acuerdo de 17 de diciembre de 1998 como el de 25 de marzo de 1999 con los que constituyen el ámbito objetivo de los actos del presente recurso

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Partiendo de tales datos, la sentencia enumera en la primera parte de su fundamento tercero varios argumentos de impugnación aducidos por la Asociación demandante, tanto procedimentales como sustantivos, pero no se detiene a examinarlos porque la Sala de Cataluña considera prioritario el análisis de una cuestión, también planteada en la demanda, de la que se deriva la procedencia de estimar el recurso contencioso-administrativo sin necesidad de adentrarse en el estudio de aquellos otros apartados. Este argumento de impugnación en el que la Sala de instancia centra su atención es abordado en el mismo fundamento tercero de la sentencia en los siguientes términos:

(...) la parte actora no olvida y el lo decisivo, como se irá viendo, que cuando nos hallamos ante un mero Proyecto de obras debe estarse a su debida subjeción a la inexcusable ordenación establecida en el planeamiento urbanístico, sin que sea posible jurídicamente que el correspondiente proyecto de obras no tenga cobertura jurídica en el planeamiento urbanístico de su razón. Efectivamente sólo de llegarse a la conclusión que el proyecto de obras de su razón tiene cobertura en las determinaciones y prescripciones de planeamiento urbanístico cabe plantearse la incidencia que, en su caso, pueden tener las perspectivas que ha tratado de hacer valer la parte actora a mayor abundamiento.

Y es así que, centrada de tal forma la controversia litigiosa, sólo cabe concluir que el proyecto de obras de autos es decidida y categóricamente un acto anulable, por no tener cobertura alguna en el planeamiento urbanístico vigente en el momento de su aprobación -17 de diciembre de 1998-, resultando de imposible apreciación jurídica que se tratase de anticipar nada viable ya que, como resulta obvio, primero resulta inexcusable ordenar urbanísticamente lo que proceda y sólo con posterioridad a la vigencia de la ordenación procede, en su caso, aprobar lo que se ajuste a esa ordenación.

Dicho en otras palabras, el proyecto de obras de autos es lisa y llanamente disconforme al planeamiento urbanístico aplicable y resultando que no recibe en modo alguno cobertura jurídica del mismo sólo cabe concluir en la vulneración del artículo 90.1 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, y demás disposiciones concordantes.

Como resulta de lo actuado para la figura de planeamiento especial de autos debe sentarse que no es objeto del presente proceso -como ya se dispuso en nuestro Auto de 2 de noviembre de 1999 - por lo que, en su caso, deberá estarse a lo que finalmente resulte de la impugnación jurisdiccional que proceda.

Y así se llega a la nueva tramitación que finalmente da lugar al posterior acuerdo de 25 de marzo de 1999 que adopta la técnica de aprobación de texto refundido, es decir, en lo que ahora interesa y a no dudarlo, tratando de mantener lo que no es sino anulable, y tratando de añadir determinados particulares a resultas de informes en liza y de la figura de planeamiento especial ya vigente. Pues bien, la vía elegida no puede producir ninguna consecuencia favorable a las tesis de la Administración ya que, se examine el caso como se examine, ningún esfuerzo debe efectuarse para mostrar que ningún efecto viable cabe perseguir para con la fecha de la aprobación acaecida a 17 de diciembre de 1998 y como se ha seguido la técnica de la elaboración de un texto refundido la involucración de un proyecto anulable con sus efectos temporales y económicos igualmente anulables tanto quedan perjudicados los elementos que se mantienen anulables como los que se tratan de incluir que carentes de soporte por sí mismos igualmente decaen.

Dicho en otras palabras y en especial, ni el contenido del proyecto de obras originario con tacha de anulación que ahora se trata de mantener a título de refundición ni la novedosa incorporación de nuevos contenidos permite estimar que la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación actuada en su momento -artículo 219.3 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, sin necesidad de abundar en el artículo 98.1 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio - pueda resulta viable ni que las valoraciones en su momento actuadas -para fincas afectadas o inclusive para el proyecto de obras- pueda resultar igualmente viable por lo que sin necesidad de más concreciones se está en el deber de estimar su disconformidad a Derecho.

Por todo ello y sin necesidad de abundar en el resto de temas planteados, procede estimar la demanda articulada en los términos que se fijarán en la parte dispositiva

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La representación del Ayuntamiento de Gavá preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 12 de marzo de 2004 en el que aduce dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 57 de la Ley 30/1992 y de los artículos 1214 y 1249 del Código Civil, en relación con la presunción de legitimidad de los actos administrativos y la carga de la prueba.

2. Infracción de los artículos 63 y 67 de la Ley 30/1992, en relación con la convalidación de los actos administrativos.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso casando y anulando la sentencia de instancia y declarando ajustados a derechos los actos administrativos que en ella se anulan.

La representación de la Asociación Grupo Ecologista Quercus presentó escrito con fecha 25 de marzo de 2004 en el que, invocando los artículos 86.2.b y 90.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación porque, aunque la Sala de instancia señaló la cuantía de la controversia como indeterminada, en realidad la cuantía es inferior al límite mínimo legalmente establecido para el acceso a la casación. Después de ser oída la Corporación municipal recurrente, que presentó escrito el 19 de abril de 2004, la causa de inadmisión fue rechazada por auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de noviembre de 2005 en el que se declara la admisión del recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, la representación del Grupo Ecologista Quercus presentó escrito con fecha 8 de mayo de 2006 en el que en primer lugar plantea una nueva causa de inadmisibilidad del recurso, esta vez alegando que aunque la sentencia ha sido dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia se refiere a una materia cuyo conocimiento corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, por lo que no cabe el recurso de casación de conformidad con lo previsto en los artículos 86.1 y 93.2.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en relación con lo establecido en el artículo 8 y en la disposición transitoria primera de la misma Ley.

Por lo demás, la parte recurrida se opone a los motivos de casación manifestando, en cuanto al primero de ellos, que el Ayuntamiento de Gavá no invocó en su contestación a la demanda los artículos 57 de la Ley 30/1992 y 1214 y 1249 del Código Civil que ahora dice infringidos, ni tales preceptos han sido relevantes para la emisión del fallo, como exige el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; añadiendo que, en todo caso, no ha existido vulneración alguna de la presunción de legitimidad de los actos administrativos ni de las reglas sobre la carga de la prueba. En lo que se refiere al segundo motivo de casación, afirma la parte recurrida que en realidad es una reproducción del anterior y que debe ser rechazado por las misma razones, destacando asimismo que los artículos 63 y 67 de la Ley 30/1992 cuya infracción se alega en este motivo tampoco fueron invocados por el Ayuntamiento en el proceso de instancia ni fueron relevantes para la emisión del fallo ahora recurrido.

El escrito termina solicitando la inadmisión del recurso de casación, y subsidiariamente, su desestimación, en ambos casos con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 6 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Ayuntamiento de Gavá contra la sentencia de Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 18 de diciembre de 2003 (recurso contencioso- administrativo 351/99 y acumulados 357/99 y 425/99) por la que, estimando los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la Asociación Grupo Ecologista Quercus, se anulan el acuerdo del Pleno del mencionado Ayuntamiento de 17 de diciembre de 1998 en los que se acuerda la aprobación del proyecto de obra municipal ordinaria denominada vial de circunvalación de la montaña del Calamot así como el acuerdo del mismo Pleno municipal de 25 de marzo de 1999 por el que se aprueba el texto refundido del mencionado proyecto de obra.

Y puesto que, según hemos visto en el antecedente cuarto, la representación de la Asociación Grupo Ecologista Quercus ha planteado la inadmisibilidad del recurso alegando que, aunque la sentencia ha sido dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia, el litigio se refiere a una materia cuyo conocimiento corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, por lo que no cabe el recurso de casación, debemos abordar ante todo esta cuestión señalando que la causa de inadmisión debe ser rechazada. Sucede que la sentencia recurrida es de fecha 18 de diciembre de 2003, anterior por tanto a la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que modificó la distribución de competencias entre los distintos órganos de lo contencioso- administrativo establecida en los artículos 8 y siguientes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y, por tanto, no concurren en este caso razones para excluir el recurso de casación al no ser aplicables la previsiones contenidas en la disposición transitoria tercera de la Ley de esta Jurisdicción y en la disposición transitoria décima de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre. Eso lo primero.

Habiendo sido ya reseñados los datos y fundamentos jurídicos en los que la Sala de instancia sustenta la estimación del recurso y consiguiente anulación de los acuerdos municipales impugnados (antecedente primero), procede que entremos sin más a examinar los motivos de casación aducidos por el Ayuntamiento recurrente.

Como ya vimos (antecedente segundo), en el primer motivo de casación se alega la infracción del artículo 57 de la Ley 30/1992 y de los artículos 1214 y 1249 del Código Civil, en relación con la presunción de legalidad de los actos administrativos y la carga de la prueba. Según el Ayuntamiento recurrente tales disposiciones, y la jurisprudencia que las ha interpretado y aplicado, han sido vulnerados porque la obra municipal a que se refiere la controversia se presume válida y legal y quien la impugna debe destruir esa presunción mediante la aportación de los medios de pruebas adecuados, lo que no ha sucedido en el caso presente pues la sentencia recurrida ha considerado acreditado que el proyecto de obras no se acomoda al Plan General Metropolitano sin que la parte demandante hubiese aportado ni propuesto prueba alguna que acredite esa falta de adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico.

El razonamiento del Ayuntamiento no puede ser compartido pues responde a una visión desnaturalizada de la presunción de legalidad de los actos administrativos que, si fuese acogida, avocaría al demandante en el proceso de instancia a una probatio diabólica. La presunción de validez y eficacia de los actos administrativos (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) supone, desde luego, para quien cuestiona la validez del acto la carga de impugnarlo; pero una vez producida la impugnación en vía jurisdiccional, si el demandante sostiene que la actuación administrativa controvertida -en este caso, un proyecto municipal de obras- no encuentra respaldo en el planeamiento urbanístico, no cabe invocar aquella presunción de validez de para exigir al impugnante que acredite su alegación mediante la aportación de pruebas, pues lo que aduce es una negación -que en el planeamiento no existe una previsión que respalde o de cobertura al proyecto de obras- que en cuanto tal no necesita ni es propiamente susceptible de prueba. Es la Administración demandada la que, si afirma que el proyecto de obras cuenta con respaldo suficiente, debe señalar en qué apartado, determinación o plano del instrumento de planeamiento se encuentra la previsión que sirve de sustento a la obra proyectada. De existir esa previsión en el Plan General Metropolitano, ningún esfuerzo habría supuesto al Ayuntamiento Gavá hacer la oportuna indicación en el proceso. Al no haber proporcionado el Ayuntamiento dato alguno al respecto, es enteramente acertada la conclusión que de ello deriva la Sala de instancia al afirmar que el proyecto de obras no encuentra cobertura en el planeamiento, sin que pueda por ello tacharse la sentencia recurrida de haber infringido la presunción de validez del acto administrativo ni las reglas de la carga de la prueba.

Por lo demás, la argumentación en la que pretende sustentarse este primer motivo queda en buena medida contradicha por determinadas expresiones que utiliza el propio Ayuntamiento de Gavá en diversos apartados del escrito de interposición del recurso de casación. En efecto, allí se trata de justificar la actuación controvertida señalando que el Pleno del Ayuntamiento "...consideró necesario ejecutar anticipadamente el mencionado vial" (apartado I.2 de los antecedentes de hecho del escrito de interposición del recurso de casación); y más adelante, al hacer una síntesis de lo alegado por la Corporación municipal en el proceso de instancia (apartado III del mismo escrito de interposición), se indica que "...la obra municipal ejecutaba anticipadamente un vial previsto en el Plan General Metropolitano de Barcelona...". Pues bien, aparte de que, como ya hemos destacado, el Ayuntamiento en ningún momento ha concretado en qué apartado del Plan General se encuentra esa previsión a la que alude de forma tan genérica e inexpresiva, aquella reiterada referencia a la necesidad de ejecutar la obra anticipadamente supone el reconocimiento de que la cobertura del planeamiento urbanístico, en el supuesto de existir, sería en todo caso insuficiente y estaría necesitada de ulterior desarrollo o concreción, pues de otro modo no tendría sentido la afirmación de que la obra se realiza anticipadamente.

Tampoco puede ser acogido el segundo motivo de casación en el que se alega, como ya vimos, la infracción de los artículos 63 y 67 de la Ley 30/1992 en relación con la convalidación de los actos administrativos.

Según el Ayuntamiento recurrente, si la anulación del proyecto de obras de 17 de diciembre de 1998 viene determinada por haber sido aprobado éste sin el necesario respaldo en el planeamiento urbanístico, la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 30/1992 al no haber admitido que aquel acto anulable quedó convalidado por el texto refundido del proyecto de obras que se aprobó unos meses más tarde, el 25 de marzo de 1999, cuando para entonces ya había sido aprobado por la Comisión de Urbanismo de Barcelona con fecha 17 de febrero de 1999 el Plan Especial de Vialidad del Calamot, que otorga respaldo al proyecto de obras.

Ante todo debe destacarse que ni siquiera después de la aprobación del mencionado Plan Especial podía decirse que existiese acomodación entre el proyecto de obras de 17 de diciembre de 1998 y ese instrumento de planeamiento aprobado en febrero de 1999. Prueba de ello es que después de la aparición Plan Especial de Vialidad del Calamot hubo de elaborase un "texto refundido" del proyecto de obras para incorporar al documento originario determinados anexos producidos con posterioridad - anexo de cálculos hidráulicos y anexo de medidas de integración- y, en definitiva para acomodar el proyecto de obras a las determinaciones del Plan Especial. Pero esto no se hizo mediante el inicio del procedimiento correspondiente para la elaboración de un nuevo proyecto de obras, sino en forma de añadidos o modificaciones sobre aquel proyecto de obras que había sido tramitado y aprobado sin contar con respaldo en el planeamiento.

Así las cosas, la invocación del mecanismo de convalidación previsto en el artículo 67.4 de la Ley 30/1992 no resulta acertada pues ese precepto se refiere a los casos en que el acto estuviese viciado por la falta de alguna autorización -la convalidación que la norma contempla se realiza entonces mediante el otorgamiento de la autorización por el órgano competente- mientras que en el caso que nos ocupa la ilegalidad del acto no viene determinada porque falte una autorización sino por no existir en el planeamiento urbanístico una previsión que sirva de respaldo al proyecto urbanístico.

No nos encontramos, por tanto, ante un defecto que pueda subsanarse mediante el ulterior otorgamiento de una autorización convalidante; se trata aquí de la entera falta de sustento de la obra proyectada, y esto es algo que no puede considerarse suplido de manera retrospectiva por la ulterior aprobación del correspondiente Plan Especial. La secuencia lógica y obligada es que el planeamiento precede a la ejecución, siendo ésta la que debe acomodarse a aquélla, de manera que la formulación inicial del proyecto de obras y la tramitación del mismo hasta su final aprobación deben producirse con el seguro respaldo de una previsión del planeamiento a la que ese proyecto de obras venga a dar de cumplimiento. La solución que propugna el Ayuntamiento recurrente, bajo la cobertura de una pretendida convalidación, desvirtúa aquella secuencia lógica y supone la entera desnaturalización del planeamiento como el instrumento legalmente configurado para el diseño y trazado del desarrollo urbanístico que luego se materializa mediante los correspondientes proyectos de urbanización y de obras. Más aún si, como hemos explicado, ni siquiera de esa manera anómala se produce el debido ajuste del proyecto de obras con el planeamiento pues aún después de aprobado éste se reconoce que fue necesario introducir en aquél determinadas modificaciones, fuera ya, eso sí, del cauce procedimental previsto para la tramitación y aprobación de un proyecto de obras.

Por las razones expuestas en el apartado anterior el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas al Ayuntamiento recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, procede limitar su cuantía, en lo que se refiere a la partida de honorarios del Abogado de la parte recurrida, a la cifra de mil doscientos euros, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.