Obras públicas, medio ambiente y proceso contencioso-administrativo.
| Autor | José Luís Requero Ibáñez. |
| Cargo | Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. |
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OBRAS PUBLICAS Y MEDIO AMBIENTE
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1. INTRODUCCION
El objeto de esta Ponencia es exponer las peculiaridades y problemas que suscita el enjuiciamiento contencioso-administrativo de actos y actuaciones referidos a grandes obras públicas, tomando como referente el medio ambiente.
El argumento de fondo de estas líneas es examinar las posibilidades de que la tutela judicial contencioso-administrativa sea realmente eficaz en ese ámbito, por la bondad de este instrumento procesal respecto de este tipo de actuaciones. Las dificultades no son pocas.
Estamos ante grandes iniciativas, complejas desde el punto de vista técnico y jurídico, lo que exige un especial rigor a la hora de su promoción y a la hora de plantear en estos pleitos argumentos y razones estrictamente jurídicas. No es infrecuente que al hilo de este tipo de litigios -como veremos- se tome la tutela judicial como simple pretexto para discrepar o polemizar sobre una iniciativa, y este es uno de los aspectos que se analizarán.
Estas líneas se asientan sobre la experiencia de los Tribunales.
Para ello, y desde mi perspectiva profesional, voy a hablar de problemas planteados en procesos relacionados con infraestructuras hidráulicas como es caso de los embalses del Val (Zaragoza) (Ref. ), Itoiz (Navarra) (Ref. ), Irueña (Salamanca) (Ref. ) Omañas (León) (Ref. ), Vega del Jabalón (Ciudad Real) (Ref. ) , nueva presa de Tous (Valencia) (Ref. ) o del Eresma (Huesca) (Ref. ) y el proyecto de adecuación del cauce bajo del río Guadalhorce (Ref. ); del trasvase del río Guadalfeo (Almería) (Ref. ) y de obras de regadío como la 1. a Fase del Canal de Navarra (Ref. ), el trasvase Guadiaro-Majaceite (Cádiz) (Ref. ), regulación de los ríos Queiles y Val (Ref. ). También me referiré a infraestructuras portuarias, como la ampliación de la zona de servicios del Puerto autónomo de Barcelona (Ref. ) o viarias como la autovía de Levante a su paso por las Hoces del río Cabriel (Ref. ), la autovía Igualada-Cervera (Ref. ), ampliación de la carretera de La Coruña en la Cuesta de las Perdices (Madrid) (Ref. ) o ferroviarias como las obras del Ave Madrid-Barcelona, tramo Zaragoza Lérida (Ref. ), etc.
Para acabar con esta introducción, sería por mi parte una deslealtad hacia el lector no decirle que quien redacta estas líneas ha sido Ponente de bastantes de esos asuntos y que se han ventilado en la Audiencia Nacional. Esto es una mera circunstancia: lo realmente importante que se trata de decisiones debatidas y discutidas en el seno de un órgano colegiado. En todo caso, espero que esta circunstancia no vaya en detrimento del propósito de este trabajo: desligado ya de los límites propios del ejercicio de la jurisdicción creo estar en condiciones de exponer los problemas jurídicos que plantearon esas obras tanto en lo sustantivo como -y este es el objeto primero de este trabajo- en lo procesal.
El orden de la exposición que he elegido es el deducible de la sistemática de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Siguiendo ese orden plantearé las cuestiones suscitadas en cada pleito, pero siempre con la mirada de soslayo dirigida a lo que es el fondo sustantivo del asunto comentado.
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2. RELEVANCIA DE LAS OBRAS PUBLICAS
Baste ahora dejar constancia de la importancia que en la construcción del Derecho Administrativo tiene el instituto de la obra pública (Ref. ). Instituciones jurídicas como la expropiación forzosa, la planificación, la contratación o, en la actualidad, la normativa sobre impacto ambiental son ramas de ese tronco común. Ahora bien, desde el punto de vista que aquí nos interesa sí que hay que dejar constancia que una materia de esa relevancia se regule de forma fragmentaria.
En efecto, partiendo de normas vigentes como la Ley y Reglamento de Obras Públicas de 1877 (de ordinario ignoradas) , vemos como para ciertas categorías de obras el legislador ha procurado una normativa específica -vgr. carreteras y autopistas-, del mismo modo que la legislación de contratos con relación al contrato típico de obra pública fija una serie de reglas comunes, algunos de cuyos trámites -es el caso de la Memoria resulta esencial para el adecuado enjuiciamiento en este tipo de litigios. Junto a estos instrumentos legales asistimos a reglas aisladas bien sea en la legislación de costas, de puertos, de régimen local, de aguas y regadíos o en lo referente al impacto ambiental.
A esa situación hay que añadir novedades legales introducidas en la Ley 13/96, de 30 de diciembre en lo que hace a la constitución de sociedades estatales para la construcción de obras viarias e hidráulicas o las especialidades de la contratación de obras hidráulicas, o la creación de sociedades para obras de ragadío (Ley 50/98, de 30 de diciembre) o la Ley 48/98, de 30 de diciembre que regula las especialidades en la adjudicación de contratos en determinados sectores, entre ellos el agua, y que celebren ciertas entidades de derecho público y empresas públicas. En definitiva, la labor de interpretación y aplicación de esta normativa se enfrenta a todo un panorama de fuentes, que es necesario corrdinar, pero lo suficientemente complejo como para crear inseguridad. A lo largo de este trabajo se verán las dificultades que esta dispersión normativa puede implicar desde el punto de vista de la adecuada tutela judicial contencioso-administrativa.
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LA JURISDICCION: SU EXTENSION
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1. RESPETO AL JUICIO DE OPORTUNIDAD
El punto de partida es obvio. Del artículo 1, 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) tanto de 1956 (Ref. ), como desde el artículo 1. 1 de la Ley 23/98, de 123 de julio, reguladora de ese orden, en relación con el artículo 9, 5 Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio del Poder Judicial (LOPJ) , hay que partir siempre de que a los Tribunales les está encomendado hacer tan sólo un juicio de legalidad.
Así el Tribunal debe tener especial empeño en dejar bien claro hasta donde se extiende su jurisdicción. En la Sentencia de 30 de septiembre de 1991 (embalse de Omañas) , se dice que el Tribunal no hace juicios de oportunidad. Este criterio se hace presente en la Sentencia de 23 de junio de 1992 (embalse de la Vega del Jabalón) que distinguía tres grados en el proceso de concepción y aprobación de la obra a efectos de su enjuiciamiento. Primero, la decisión de acometer o no una obra, decisión basada en criterios de oportunidad; segundo, la solución que se dé a esa obra, aspecto de difícil control judicial pues se suele basar en criterios técnicos (Ref. ) y, en tercer lugar, ya las actuaciones administrativas que acompañan a las anteriores decisiones y que se plasman en la tramitación del proyecto más en los procedimientos coetáneos o subsiguientes: evaluación del impacto ambiental, información pública, aprobación del proyecto, contratación, expropiación, etc.
En la Sentencia de 29 de septiembre de 1995 (Caso Itoiz) se mantiene este criterio y así se dijo que al Tribunal «no le está dado enjuiciar por razones de oportunidad la libre decisión de ese acometimiento, decisión basada en razones de índole política, social, económica, etc. .. enfrentándola a las personales opiniones ya sea del recurrente o del Tribunal». Ahora bien, pese a la existencia de ese núcleo de oportunidad, son resortes que permiten el enjuiciamiento del acto los criterios tradicionales como, por ejemplo, los aspectos reglados. No obstante se admite «ir más allá» y adentrarse al contenido de la propia decisión. De esta forma el análisis de «la motivación del acto. .. que llevará determinar si esa decisión está justificada o si es razonable o coherente sobre la realidad de los hechos determinantes o fin, pero no desde lo legítimamente opinable sino desde el momento en que una decisión de tal naturaleza nace "juridificada" pues debe atenerse al marco normativo en que se desenvuelve (legislación hidráulica, medioambiental, agraria, etc. ) siendo susceptible de control por razón de los principios generales del Derecho como son, por ejemplo, proporcionalidad del sacrificio me- dioambiental que implica la obra, interdicción de la arbitrariedad si dentro de la posibilidad de optar por otra u otras soluciones igualmente justas se ha elegido la menos conveniente para lo cual el Tribunal deberá efectuar una razonable ponderación de las circunstancias de hecho determinantes de la resolución objeto de enjuiciamiento» (Ref. ).
Esta doctrina se recordó en la Sentencia de 26 de junio de 1997, referida al Canal de Navarra. Así se sostuvo que «la Sala jamás hace un juicio de oportunidad referido a la decisión de acometer esa obra: el enjuiciamiento es estrictamente jurídico, de estricta legalidad, sin que sea cometido de esta Sala dirimir ni tomar partido entre opiniones divergentes sobre cuestiones opinables de política económica, agraria o social como tampoco procede pretender del Tribunal que emita ese juicio sobre lo que puede ser o no ser el devenir económico y agrario de toda una región en determinado horizonte temporal. En consecuencia: a la Sala lo que le corresponde es enjuiciar si un proyecto de obra nace justificado y lo anulará si carece formalmente de justificación o lo que se presenta como justificación es contradictorio en sí o con otros antecedentes o instrumentos de trabajo anteriores, coetáneos o posteriores, o adolece de lagunas, es irrazonable o arbitrario o es claramente superficial» (Ref. ).
A la vista de esta situación procesal concluye el Fundamento de Derecho 26. o, C) de esta Sentencia, diciendo que «el enjuiciamiento máximo al que llega la Sala es determinar si cabe apreciar contradicción, lagunas o motivos claramente irracionales o arbitrarios en los razonamientos de los documentos (sobre los que la) Administración conformó su voluntad al ejercitar una potestad discrecional acometiendo una obra».
Todos estos criterios se hacen presentes en otras obras como, por ejemplo, la Sentencia de 23 de enero de 1998 (ampliación del Puerto Autónomo de Barcelona) , sin perjuicio de abordar la legalidad de la...
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