STS, 28 de Abril de 2008

En el recurso contencioso-administrativo núm. 8674/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con sede en La Coruña, Sección Tercera, se dictó sentencia con fecha 24 de febrero de 2005, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo núm. 8674/2001, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Pascual Gantes de Boado Gonzalez, en nombre y representación de Cuarcitas del Eo, SL contra resolución del Delegado Provincial en Lugo de la Consellería de Agricultura, Gandería e Montes de fecha 2 de noviembre de 1999 y resolución desestimatoria presunta de recurso de alzada interpuesto contra la anterior; sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Cuarcitas del Eo, SL, se prepara recurso de casación para unificación de doctrina y admitido a trámite, se dió traslado del mismo a la parte recurrida.

El Letrado de la Xunta de Galicia formalizó, con fecha 1 de julio de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

Por providencia de 5 de marzo de 2008, se señaló para votación y fallo el 23 de abril de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de Cuarcitas del Eo SL interpone recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia dictada el 24 de febrero de 2005 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, en el recurso contencioso administrativo 8674/2001 deducido por aquella contra Resolución de la Delegación Provincial en Lugo de la Conselleria de Agricultura de 2 de noviembre de 1999 y la ulterior desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra aquella.

Identifica la sentencia el acto impugnado en el PRIMER fundamento en el que asimismo consigna que básicamente esgrime "que por encomendación expresa y verbal de D. Jose Ángel, Jefe del Servicio Provincial de Lugo de Estructuras y Desarrollo Rural de la Consellería de referencia, la empresa recurrente procedió a rematar la obra denominada "Adecuación de camiños na zona de concentración parcelaria de Meilán (Rio Torto -Lugo), ejecutando las obras y trabajos que faltaban por realizar en el referido expediente de contratación, y que ascendían a un montante presupuestario de 13.248.815 ptas. de las que únicamente resultó abonada a la aquí recurrente la cantidad de 3.437.852 ptas. restando luego 9.810.965 ptas. sin abonar, que son objeto de este proceso.

Ante el impago reclamó a la citada Delegación, recibiendo por contestación la resolución que impugna y frente a la que interpuso recurso de alzada, presuntamente desestimado.

La empresa inicialmente adjudicataria, debido a dificultades económicas y técnicas, no pudo rematar dichas obras, por lo que en el mes de octubre de 1994, a través del entonces administrador Carlos Francisco, de modo expreso y verbal el Director de las Obras y Jefe del Servicio Provincial en Lugo de Estructuras y Desarrollo rural antes citado Don Jose Ángel, bajo la explicación de las dificultades por las que atravesaba la primitiva adjudicataria, "Montivaro, S.L.", y dada la gran urgencia que tenían las obras, con la promesa de regularizar inmediatamente y por el cauce administrativo que se estimase adecuado a la situación de contratación verbal que se estaba a producir. Se pactó un precio de 13.248.815 ptas. por las obras que restaban y la recurrente comenzó de buena fe la realización de las mismas".

Ya en el SEGUNDO reseña "Reconocida la legitimación de la recurrente en el recurso, el objeto del mismo se ciñe a verificar si en el mes de octubre de 1994 le fue encomendada la continuación de aquellas obras, que en tesis argumental de la recurrente no solo ha comenzado sino que las remató a plena satisfacción de la Administración.

Si se acude al Documento nº 3 del expediente, y dentro de él a Anexos núm. 1 vemos -argumenta en efecto- la relación de certificaciones abonadas y como en agosto, septiembre, octubre y noviembre de 1994 aparecen con 0 pesetas. Asimismo aparecen certificaciones acreditativas de que la obra realizada fue 0. En la correspondiente a diciembre (última de las abonadas), ya se certifica obra por importe de 1.140.352 ptas., con lo que quedaba pagado por la Administración importe igual al precio del contrato: 23.427.352 ptas., pero al lado de esa última, hecha a Montivaro SL aparece el ENDOSO hecho por Montivaro SL a Cuarcitas del Eo (aqui recurrente). La recepción provisional de las obras se ha producido el día 10 de mayo de 1995 y el 4 de diciembre de 1997 se efectúa la liquidación provisional de las obras por importe de 2.297.500 ptas. a favor de Montivaro SL y al lado de esa liquidación provisional y con la misma fecha aparece hecho el ENDOSO hecho por Montivaro SL a Cuarcitas del Eo (aquí recurrente). Ninguna otra liquidación aparece en el expediente.

Todo eso le lleva a afirmar la efectiva realización de las obras, funcionando el pago de la última certificación de obra y liquidación provisional a Montivaro SL como un mero paso intermedio para que la Administración (personificada en el Director de las Obras), asegurase la terminación de las mismas sin necesidad de actuaciones administrativas formales de tipo alguno".

Es en el TERCERO donde la sentencia analiza diversos preceptos legales, arts. 11 y 22 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, TRLCAP, RDLegislativo 1/2000, de 16 de junio, así como el art. 56 que veda la contratación verbal de la administración salvo casos de urgencia. Luego expresa que "en el caso que se examina la recurrente ha procurado acreditar mediante prueba testifical y mediante algunas certificaciones de obra el importe 0, al haberle sido endosadas por la adjudicataria, la ejecución de unas obras que le fueron encomendadas verbalmente por el Director Jefe de las Obras y Jefe del servicio Provincial de Lugo de Estructuras e Desenvolvemento Rural don Jose Ángel, bajo la explicación de las dificultades por las que atravesaba la primitiva adjudicataria Montivaro SL y de gran urgencia que tenían las obras..., con la promesa de regularizar inmediatamente y por el cauce administrativo que se estimase adecuado la situación de contratación verbal que se estaba a producir".

Finalmente en este apartado analiza los arts. 112 y 101 del TRLCAP.

Por último, en el CUARTO tras amplia argumentación concluye se trata de una relación contractual civil.

Formula un único motivo de recurso al amparo del art. 96.1 LJCA al aducir que la sentencia contiene un pronunciamiento distinto respecto a las que cita que fueron dictadas en base a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales infringiendo el art. 1593 C. Civil.

Aduce la STS de 27 de julio de 1987 respecto unas obras ejecutadas, aunque no hubieren sido formalmente adjudicadas pero que se ordena su pago. Expresa la Sala "Que resulta probada la ejecución por el contratista de las obras a que se refieren los hechos 14 y 15 de su demanda, ya que aunque no les fueran formalmente adjudicadas, sí consta que las realizara, y su impago produciría un enriquecimiento injusto a favor del Ayuntamiento demandado".

Invoca asimismo la STS de 21 de marzo de 1991 en cuyo fundamento primero se consigna que "Ha reconocido esta Corporación -la apelante- que el Alcalde de aquel momento concertó de forma verbal, y sin la menor formalidad, con dicha empresa, la obra de pavimentado de la calle San Juan, con la esperanza de conseguir a posteriori su financiación a través del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo". Añade a continuación en el quinto "queremos decir que la Sala de Cáceres no ha convalidado formalmente un acto en sí informal; sino que partiendo de un acto -el de la Alcaldía- falto de la debida formalización, esto es, del seguimiento del procedimiento adecuado e intervención del órgano competente, pero que, no obstante ello, ha producido un resultado práctico para el pueblo, no ha consentido que este beneficio se realice a costa del capital de una sociedad privada, siguiendo el ejemplo dado por los Tribunales, sobre todo por el nuestro, superador de situaciones análogas, mediante la aplicación de la técnica del enriquecimiento sin causa: entre otras muchas, sentencias de 12 de marzo 1964, 2 de mayo 1960, 22 de enero 1975 y 28 de noviembre 1990 ".

Finalmente esgrime la STS de 22 de mayo de 2000 recurso de casación 1186/1994 "en el supuesto de autos se deduzca de los hechos probados la existencia de un cuasi contrato de gestión de negocios ajenos entre la Corporación demandada y la sociedad reclamante que constituye fuente de la obligación de pago que la sentencia impugnada reconoce. La existencia de obra efectivamente construída se ve sustituída en el caso ahora examinado por la realidad de unos gastos de montaje y desmontaje de instalaciones y de unos costes por aparcamiento de vehículos retirados por la grúa municipal, ya que no hay obra alguna encargada por el Ayuntamiento de Ceuta, sino deber de responder por unos gastos realizados con ocasión de la instalación de los recintos feriales en unos terrenos cedidos en explotación por la Junta del Puerto a Setex Aparki, SA para servicio de aparcamiento, sustitución de un elemento accidental que no impide la aplicación de la doctrina del cuasi contrato de gestión de negocios ajenos y de la teoría del enriquecimiento injusto".

Argumenta que en todas las sentencias invocadas subyace un acuerdo verbal entre una autoridad y un particular para la realización de una prestación efectivamente cumplida sin seguir las prescripciones formales.

Sostiene que asimismo es idéntica la solución adoptada y la conclusión que le precede, en el sentido de entender que, aun en ausencia de unos actos formales de adjudicación en el marco de un procedimiento adecuado, el particular ha de cobrar aquello que se le adeuda, en tanto su labor ha producido un resultado beneficioso que viene aprovechado debidamente, ya que en caso contrario existiría un enriquecimiento injusto y sin causa (art. 1.593 del Código Civil ).

Tras lo anterior expone que la sentencia impugnada llega a un razonamiento distinto deteniéndose en cuestiones formales - ausencia de contrato- sin tomar en cuenta la realización de la obra constatada por la múltiple prueba practicada.

Concluye que aunque no se siguieron las formalidades legales, también lo es que las obras se ejecutaron, y que lo fueron por mérito de un acuerdo verbal con el Sr. Jefe del Servicio de Estructuras Agrarias, a la sazón órgano de contratación competente, inclusive con la mediación del alcalde de la localidad de Riotorto (sede de las obras), interesado en la mejora vecinal. Señala que las obras se terminaron y recibieron de conformidad, estando en servicio los caminos rurales ejecutados.

Tras todo ello defiende se aplique la doctrina del enriquecimiento injusto reconocida por las sentencias de contraste.

Rechaza el recurso el Abogado de la Xunta de Galicia por no identificar el derecho estatal al tiempo que aduce no pueden modificarse las apreciaciones fácticas de la sentencia por lo que interesa su desestimación.

Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998, entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" pero "se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Es importante subrayar que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario (STS de 29 de junio de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 con cita de otra muchas).

Triple identidad que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado. Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998, deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998, es decir efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto. Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna (sentencia de 29 de junio de 2005, con cita de otras anteriores).

No debe olvidarse que la finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida (STS 10 de febrero de 1997 ).

En la STS de 21 de marzo de 1991 se afirma que "el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara".

Y recordábamos en nuestras sentencias de 18 de diciembre de 2007, recurso de casación 11195/2004, 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002, la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991, siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986, significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.

O en términos de la sentencia de 18 de julio de 2003 el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo (sentencias de 12 de febrero de 1979, 12 de marzo de 1991, 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna (sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).

Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración (sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.

Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe (sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).

Asimismo, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal unas obras de pavimentación, se ha aceptado deberían ser pagadas para no producir enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, contrario a la justicia distributiva y a la necesidad de restablecerla, a lo que está obligado este Tribunal. (STS 24 de julio de 1992, recurso de apelación 4011/1990 ).

De lo expuesto en el fundamento precedente se colige que la doctrina correcta es la vertida por las sentencias de contraste y, por ello, debe concluirse que la aquí cuestionada conculca la normativa invocada. Todo lo cual hace necesario casar la sentencia de instancia, conforme al art. 98 LJCA.

Por ello debemos resolver el debate planteado con arreglo a lo vertido en el fundamento anterior modificando la declaración efectuada por la sentencia y la situación creada por la sentencia recurrida.

Significa, pues, que debe ser reconocido el derecho el derecho de la recurrente al abono de 9.810.965 pesetas, es decir 58.965,09 euros más los correspondientes intereses de demora desde el 8 de octubre de 1999, fecha de la reclamación del pago, a fin de no producir un enriquecimiento injusto de la administración autonómica que se ha beneficiado de las obras realizadas por la recurrente siguiendo una encomendación verbal y urgente de un titular de uno de sus órganos periféricos.

A tenor art. 139 LJCA no procede hacer una imposición de costas ni en este recurso ni respecto de instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,