Obra nueva antigua e inscripción en el registro de la propiedad: régimen jurídico, especialidades de la normativa urbanística andaluza y doctrina de la dirección general de los registros y del notariado

AutorJuan Manuel Jódar López
CargoDoctorando en Ciencias Económicas, Empresariales y Jurídicas. Universidad de Almería. Correo electrónico: juanmajl9@hotmail.com
Páginas1-36
Volumen 15, Mayo de 2017
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OBRA NUEVA ANTIGUA E INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE LA
PROPIEDAD: RÉGIMEN JURÍDICO, ESPECIALIDADES DE LA
NORMATIVA URBANÍSTICA ANDALUZA Y DOCTRINA DE LA
DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO.
Juan Manuel Jódar López
Doctorando en Ciencias Económicas, Empresariales y Jurídicas
1
Universidad de Almería
Correo electrónico: juanmajl9@hotmail.com
Resumen: El presente trabajo tiene por objeto el estudio de la calificación registral de
las declaraciones de obra nueva de edificaciones consolidadas por su antigüedad, sobre
la base de la competencia de las normas estatales para determinar los requisitos
necesarios para la documentación pública e inscripción registral de las mismas, sin
perjuicio de la remisión a la normativa autonómica para verificar la prescripción de la
eventual infracción urbanística en que pudieran incurrir. Para ello me centraré en la
exposición de su régimen jurídico, teniendo en cuenta la doctrina al respecto emanada
de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Palabras clave: Registro de la Propiedad; Calificación; Inscripción; Declaración de
obra antigua; Disciplina urbanística.
Abstract: This piece of work focuses on the study of the registration qualification of
new building declarations about old construction statement, based on the competence of
the state law regulations to determine the necessary requirements for public
documentation and registration of them, without prejudice to the reference to the
regional law regulations to verify the prescription of any urban infraction in which they
could be incur. To do this I will focus on the presentation of its legal regime from 1990
to the present time, taking into account the doctrine in this regard emanated from the
Dirección General de los Registros y del Notariado.
Keywords: Land Registry; Rate documents; Registration; Old construction statement;
Urban discipline.
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Área de Derecho Administrativo.
Volumen 15, Mayo de 2017
2
Sumario: 1. Introducción. 2. Legislación civil e hipotecaria en materia de declaración
de obra nueva. 2.1. Legislación civil: Los artículos 358 y 359 del Código Civil. 2.2.
Legislación hipotecaria y normas complementarias. 3. Evolución histórica de la
regulación de la inscripción en el Registro de la Propiedad de las declaraciones de obra
nueva por antigüedad. 4. Régimen jurídico vigente: el artículo 28.4 del Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana. 5. Especialidades contenidas en la normativa
autonómica andaluza. 6. Conclusiones.
1. Introducción.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 605 de nuestro Código Civil y 1.1 de la
Ley Hipotecaria, el Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción o anotación
de los actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes
inmuebles
2
. Los asientos practicados en los libros del Registro, en cuanto se refieran a
los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos
sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en la
propia Ley Hipotecaria. Adicionalmente, el artículo 38 de dicha ley establece que, a
todos los efectos legales,
existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo>>,
recogiendo de este modo el denominado principio hipotecario de legitimación registral.
En cuanto a lo que debe entenderse por obra nueva, podemos considerar que es aquella
declaración, contenida en documento público, susceptible de causar inscripción en el
Registro de la Propiedad, en cuya virtud el propietario de una finca hace constar las
2
Más allá de lo preceptuado por los artículos citados, el Registro de la Propiedad puede concebirse desde
tres puntos de vista: 1) Como institución jurídica, en la medida que e n cuanto a sus fines puede definirse
como aquel o rganismo destinado a robustecer la seguridad en el tráfico inmobiliario mediante la
publicación del estado jurídico de los bienes inmuebles; 2) Como oficina, definiéndose como el
organismo estatal que tiene por objeto la constancia y publicidad de la propiedad inmobiliaria; 3) Como
conjunto de libros, entendiéndose co mo la reunión ordenada de los libros oficiales, debidamente
numerados y legalizados, existentes en cada oficina del Registro, en los que se extienden los asientos
correspondientes a los actos registrables. ROCA SASTRE, R.M. y ROCA-S ASTRE M UNCUNILL, L.
Derecho Hipotecario, tomo I. Bosch. Barcelona, 1979, pág. 1 2.
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3
obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y
cualquiera que sea su uso, definitivas y provisionales, sean de nueva planta o
ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la
disposición interior o el aspecto exterior. En este sentido, la declaración de obra nueva
puede calificarse como un acto jurídico de modificación hipotecaria, encuadrable dentro
del ámbito de los actos de administración, que permite la incorporación de la edificación
o construcción a la definición registral del objeto de los derechos reales inmobiliarios
inscritos. Posibilita, con ello, la extensión sobre los derechos que recaen sobre la
edificación o construcción, de los efectos resultantes de la publicidad registral
3
.
Por lo que respecta a la calificación de una obra nueva como antigua, cuyo estudio
constituye el objeto fundamental del presente trabajo, podríamos señalar en una primera
aproximación que nos situamos en el ámbito de aquellas obras cuya declaración es
realizada en un momento en el cual han transcurrido, desde que finalizó la construcción,
los plazos para el ejercicio de acciones que pudieran provocar su demolición, de tal
forma que, no obstante las ilegalidades urbanísticas que hayan podido cometerse, la
edificación queda consolidada por su antigüedad. En este punto cabría plantearse los
eventuales efectos que la constancia registral de la declaración de obra nueva antigua
hayan de tener respecto de la adecuación de la edificación a la legalidad urbanística; y la
respuesta que puede anticiparse en este punto es que la inscripción en el Registro de la
Propiedad no provoca un efecto sanatorio de la posible falta de adecuación de la
edificación construida a la legalidad urbanística. En otras palabras, la adecuación de la
edificación a la legalidad urbanística es una circunstancia ajena al Registro de la
Propiedad.
En relación con los requisitos necesarios para la documentación pública e inscripción
registral de la declaración de obra nueva (en general, y por antigüedad en particular),
cabe afirmar la competencia de las normas estatales en esta materia, sin perjuicio de la
remisión a autorizaciones o licencias que establezca la normativa autonómica o a la
prescripción (o no) de la infracción urbanística según dicha normativa, ya que si bien,
con carácter general, la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo,
3
ARNAIZ RAMOS, R., La inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva,
Bosch, Hospitalet de Llobregat (Barcelona), 2013, pág. 26.
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4
anuló buena parte del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992, fundándose en que se habían invadido las
competencias que, en materia de urbanismo, se hallan transferidas a las Comunidades
Autónomas, esta misma sentencia dejaba a salvo aquellos preceptos que, por regular
materias que son competencia exclusiva del Estado, eran perfectamente conformes con
Así ocurrió con aquellas normas que se referían al Registro de la Propiedad (artículo
149.1.8ª de la Constitución Española), de lo que se sigue que corresponde a las
Comunidades Autónomas determinar qué clase de actos de naturaleza urbanística están
sometidos al requisito de la obtención de la licencia previa, las limitaciones que éstas
pueden imponer y las sanciones administrativas que debe conllevar la realización de
tales actos sin la oportuna licencia o sin respetar los límites por éstas impuestos, así
como la fijación de los plazos de prescripción de las acciones de disciplina urbanística o
su imprescriptibilidad. Sin embargo, corresponde al Estado fijar en qué casos debe
acreditarse el otorgamiento de la oportuna licencia (en nuestro caso, los requisitos para
poder acceder al Registro de la Propiedad las declaraciones de obra nueva referentes a
edificaciones consolidadas por su antigüedad), para que el acto en cuestión tenga acceso
al Registro de la Propiedad.
2. Legislación civil e hipotecaria en materia de declaración de obra nueva.
2.1. Legislación civil: Los artículos 358 y 359 del Código Civil.
Los artículos citados, incardinados dentro de la Sección Segunda (de
accesión respecto a los bienes inmuebles>>) del Capítulo II ( de
accesión>>), Título II (la propiedad>>) del Libro Segundo (
la propiedad y de sus modificaciones>>) de nuestro Código Civil, contienen una sucinta
referencia a > y a las >.
Así, el artículo 358 dispone que predios ajenos,
y las mejoras o reparaciones hechas en ellos, pertenecen al dueño de los mismos con
sujeción a lo que se dispone en los artículos siguientes>>. Por su parte, el artículo 359
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5
del mismo texto legal, establece que obras, siembras y plantaciones se
presumen hechas por el propietario y a su costa mientras no se pruebe lo contrario>>.
En definitiva, de la lectura de los dos preceptos citados resulta clara la
conceptualización que nuestro Código Civil hace de la edificación como elemento
>. Sobre este particular, la Resolución de la Dirección General de los
Registros y del Notariado, de fecha 6 de febrero de 1986
4
, señala que es inscribible una
escritura de hipoteca que se constituye sobre una finca en la que se indica que existe una
vivienda chalé a la que se extiende la hipoteca, a pesar de no constar inscrita la
declaración de obra nueva, pues tal pacto lo permite el artículo 110.1 de la Ley
Hipotecaria, lo que no es sino una consecuencia de lo establecido en los artículos 358 y
359 del Código Civil.
2.2. Legislación hipotecaria y normas complementarias.
De conformidad con el artículo 202 de la Ley Hipotecaria, según la redacción dada por
el apartado ocho del artículo primero de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de
la Ley Hipotecaria
5
, las nuevas plantaciones y la construcción de edificaciones o
asentamiento de instalaciones, tanto fijas como removibles, de cualquier tipo, podrán
inscribirse en el Registro por su descripción en los títulos referentes al inmueble,
otorgados de acuerdo con la normativa aplicable para cada tipo de acto, en los que se
describa la plantación, edificación, mejora o instalación. En todo caso, habrán de
cumplirse todos los requisitos que hayan de ser objeto de calificación registral, según la
legislación sectorial
6
aplicable en cada caso. La porción de suelo ocupada por cualquier
4
B.O.E. núm. 44, de 20 de febrero.
5
B.O.E. núm. 151, de 25 de junio.
6
La nueva redacció n no ha aprovechado la oportunidad p ara reflejar en un solo texto normativo la
regulación de la inscripción registral de la declaración de obra nueva, ya que con independencia d e las
particularidades propias de cada legislación urbanística autonómica, las normas de ap licación general en
todo el territorio nacional se mantienen dispersas en una pluralidad de disposiciones legislativas. Hubiera
sido de aplaudir que la modificación de la Ley H ipotecaria, como corresponde a la materia
específicamente regulada por ella, hubiera contenido una regulación exhaustiva y pormenorizada de los
requisitos exigidos por la legislación estatal para la inscripción de las obras nuevas, en lugar de remitirse
a una normativa dispersa, al hacer referencia a la >, remisión que debería haberse
limitado a las peculiaridad es propias de la legislación autonómica. LANZAS MARTÍN, E. La
declaración de o bra nueva tras la Ley 13/2015. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Núm. 751,
septiembre-octubre 2015, págs. 3029-3043.
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6
edificación, instalación o plantación habrá de estar identificada mediante sus
coordenadas de referenciación geográfica>>.
Concluye el precepto con una referencia al archivo registral del libro del edificio:
Salvo que por la antigüedad de la edificación no le fuera exigible, deberá aportarse
para su archivo registral el libro del edificio, dejando constancia de ello en el folio real
de la finca>>
7
.
Esta nueva redacción del artículo 202 de la Ley Hipotecaria supone un cambio radical
respecto de la redacción previa a la Ley 13/2015
8
, ya que el mismo se refería a las
nuevas plantaciones, así como la construcción de edificios o mejoras de una finca
urbana>>. Por otro lado, y en lo que interesa a los efectos del presente trabajo,
incorpora dos novedades que, en materia de obras nuevas por antigüedad, conviene
tener en cuenta: la exigencia de que la porción de suelo ocupada por la obra nueva
declarada se identifique mediante sus coordenadas de referenciación geográfica, y la no
necesidad de aportación, para su archivo registral, del libro del edificio al que se refiere
De las dos novedades citadas, la que mayor controversia ha planteado es la relativa a la
necesidad de identificar la porción de suelo ocupada por la obra nueva declarada
mediante sus coordenadas de referenciación geográfica. Sobre este particular se ha
pronunciado la Dirección General de los Registros y del Notariado en resoluciones de
fechas 19 de abril de 2016
9
y 23 de mayo de 2016
10
, sentando el siguiente criterio: para
inscribir cualquier edificación terminada, nueva o antigua, cuya declaración documental
y solicitud de inscripción se presente en el Registro de la Propiedad a partir del 1 de
noviembre de 2015, fecha de la plena entrada en vigor de la Ley 13/2015, será requisito,
7
Respecto de la operación registral de declaración de obra nueva relati va a bienes de titularidad de las
Administraciones Públicas y de las entidades de Derecho público con personalidad jurídica p ropia
vinculadas o dependientes d e cualquiera de aquellas, véase el artículo 206.5 de la Ley Hipotecaria, según
la redacción dada por el apartado doce del artículo primero de la citada Ley 13/2015.
8
Contenida en el artículo 208 de la Ley Hipotecaria.
9
B.O.E. núm. 133, de 2 de junio.
10
B.O.E. núm. 140, de 10 de junio.
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7
en todo caso, que la porción de suelo ocupada por la misma esté identificada mediante
sus coordenadas de referenciación geográfica
11
.
Lo dispuesto en este precepto se desarrolla por el artículo 308 del Reglamento
Hipotecario, según el cual de las nuevas plantaciones, así como la
construcción de edificios o mejoras de las fincas urbanas, podrá efectuarse: 1.º)
Mediante su descripción en los títulos referentes al inmueble por los que se declare,
reconozca, transfiera, modifique o grave el dominio y demás derechos reales, o se haga
constar solamente la plantación, edificación o mejora. 2.º) Mediante escritura pública
descriptiva de la obra nueva, en la que el contratista manifieste que ha sido reintegrado
del importe de la misma o a la que se acompañe certificado del Arquitecto director de la
obra o del Arquitecto municipal, acreditativo de que la construcción está comenzada o
concluida>>.
En consecuencia nuestra legislación hipotecaria, de forma breve y concisa, dibuja los
aspectos básicos necesarios para que toda construcción u obra nueva acceda a los libros
del Registro de la Propiedad, cuyos principios básicos fueron recogiéndose y
ampliándose en las sucesivas y posteriores leyes del Suelo y normativas urbanísticas
relacionadas
12
.
Este contenido básico debe entenderse completado por el Real Decreto 1093/1997, de 4
de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la
11
Podríamos dar un paso más y plantearnos si para dar cu mplimiento a la literalidad de la norma sería
necesario que, con carácter previo, se determinaran las coordenadas de la finca en la que se ubica la
edificación. Sobre este particular se ha pronunciado la reciente Resolución de la Dirección General de los
Registros y del Notariado, de fecha 6 de febrero de 2017 (B.O.E. núm. 5 0, de 28 de febrero), concluyendo
que
edificación, el registrador pueda tener certeza de que esa porció n de suelo se encuentra íntegramente
comprendida dentro de la delimitación perimetral de la finca sobre la que se pretende inscribir, es posible
que necesite, cuando alber gue duda fundada a este respecto, que conste inscrita, previa o
simultáneamente, y a través del procedimiento que corresponda, la delimitación geográfica y lista de
coordenadas de la finca en que se ubique, tal y como ya contempló este Centro Directivo en el apartado
octavo de su Resolución-Circular de 3 de noviembre de 201 5 sobre la interpretación y aplicación de
algunos extremos regulados en la reforma de la Ley Hipotecaria operada por la Ley 13/2015, de 24 de
junio>>. Por lo tanto, siempre que el registrador albergue dudas fundadas, basadas en un juicio motivado
y fundado en criterios objetivos y razonados, respecto de la efectiva ubicación de la edificación q ue se
pretende inscribir dentro de la delimitación perimetral de la finca, estaría justificada, a juicio del Centro
Directivo, la necesidad de previa georreferenciación de la parcela.
12
MARTÍNEZ ORTEGA, J.C., Actuación notarial y registral en la escritura de declaración de obra
nueva. Dykinson, Madrid, 2015, pág. 74.
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8
ejecución de la Ley Hipotecaria, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de
actos de naturaleza urbanística
13
. Concretamente, me refiero a lo dispuesto en los
artículos 45 a 54 de dicha norma.
En este marco, el artículo 45 del citado Real Decreto dispone que
mejoras de los mismos que por accesión se incorporan a la finca, cuando se ejecuten
conforme a la ordenación urbanística aplicable, serán inscribibles en el Registro de la
Propiedad en virtud de los títulos previstos por la legislación hipotecaria>>. Pero, en lo
que resulta de interés para el presente trabajo, debe citarse el artículo 52 de este Real
Decreto, que lleva por rubrica a otras construcciones>>, y según el
cual de obra
nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los siguientes
requisitos:
a) Que se pruebe por certificación del Catastro o del Ayuntamiento, por
certificación técnica o por acta notarial, la terminación de la obra en fecha
determinada y su descripción coincidente con el título.
b) Que dicha fecha sea anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la
prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante.
c) Que no conste del Registro la práctica de anotación preventiva por incoación de
expediente de disciplina urbanística sobre la finca que haya sido objeto de
edificación>>.
Por lo que se refiere a la aplicabilidad de este precepto, y por cuestiones de analogía, se
entiende que su contenido resulta aplicable tanto a las edificaciones existentes a la
entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, situadas en suelos urbanos o
urbanizables, a que se refiere la disposición transitoria sexta del texto refundido de
1992, declarada vigente por la Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril; como a las
edificaciones terminadas con posterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley, dada
la generalización realizada por el precepto
14
.
13
B.O.E. núm. 175, de 23 de julio.
14
GARCÍA GARCÍA, J.M. Código de legislación inmobiliaria, hipotecaria y del Registro Mercantil.
Tomo I. Thompson Reuters, Sexta Edición, Cizur Menor (Navarra), 2009, p ág. 1644.
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Por último, debe indicarse que la inscripción de un título de declaración de obra nueva
en la que concurran los requisitos exigidos por este artículo 52 lleva aparejada, a cargo
del Registrador de la propiedad, una obligación adicional, que es la recogida por el
artículo 54 del mismo texto, el cual lleva por rubrica realizar
el Registrador de la Propiedad>>, que establece que Registradores de la
Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las inscripciones realizadas en
los supuestos comprendidos en los artículos 48.2 y 52, párrafo a), inciso segundo, y
harán constar en la inscripción y en la nota de despacho la práctica de dicha
notificación>>.
La remisión al párrafo a), inciso segundo, del artículo 52 debe entenderse hecha a los
supuestos en los que los medios de prueba elegidos para el acceso de la obra nueva sean
distintos de la certificación del Catastro o del Ayuntamiento. El régimen contenido en
estas normas complementarias será analizado con mayor profundidad en el epígrafe
siguiente, al cual me remito a tales efectos.
3. Evolución histórica de la regulación de la inscripción en el Registro de la
Propiedad de las declaraciones de obra nueva por antigüedad.
Debemos partir de lo dispuesto en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del
Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo
15
, la cual se configura como la primera
norma que introduce la exigencia de un control tanto notarial como registral sobre la
legalidad urbanística de las edificaciones. Así, según el artículo 25.2 de la citada Ley
dad exigirán para autorizar o inscribir,
respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el
otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico
competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado.
Para autorizar e inscribir escrituras de declaración de obra nueva en construcción, a la
licencia de edificación se acompañará certificación expedida por técnico competente
acreditativa de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se
15
B.O.E. núm. 179, de 27 de julio.
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10
obtuvo la licencia. En este caso, el propietario deberá hacer constar la terminación en el
plazo de tres meses a partir de ésta, mediante acta notarial que incorporará la
certificación de finalización de la obra antes mencionada. Tanto la licencia como las
expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras>>.
El apartado primero del artículo citado establecía que
amparo de una licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística queda
incorporada al patrimonio de su titular>>.
Por lo tanto, podemos observar que el precepto citado se circunscribe a los supuestos de
obras nuevas (en construcción o terminadas) amparadas por la preceptiva licencia de
edificación. Para las edificaciones realizadas sin licencia, o sin ajustarse a sus
condiciones, siendo además incompatibles con el planeamiento vigente, el artículo 26.1
de dicha Ley prevé su demolición previa la instrucción del
preceptivo expediente conforme a lo establecido en la legislación urbanística
aplicable>>.
En este ámbito, y en lo que aquí nos interesa, la Disposición Transitoria sexta de esta
Ley contiene una previsión fundamental: existentes a la entrada en
vigor de esta Ley, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad
con la ordenación urbanística aplicable o respecto de las que ya no proceda actuar
medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se
entenderán incorporadas al patrimonio de su titular>>. El contenido de esta Disposición
Transitoria sexta permite entender, a juicio de la doctrina
16
, que las edificaciones
respecto de las que ya no pudieran adoptarse medidas de restablecimiento de la
legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entienden incorporadas al
patrimonio de su titular, y en consecuencia, pese a que la ley no lo diga de un modo
expreso, debe considerarse posible su inscripción en el Registro de la Propiedad.
Como complemento esencial del contenido de la citada Disposición Transitoria sexta,
puede decirse que el artículo 9 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de
16
ARNAIZ RAMOS, R., La inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra
nueva..., Op. cit., pág. 184.
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adaptación de planes generales de ordenación urbana
17
, fijaba un plazo máximo para el
ejercicio de las facultades de restablecimiento de la legalidad urbanística: plazo
fijado (...) para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística,
aplicables a las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución, será de cuatro años
desde la fecha de su total terminación, así como el de la prescripción de las infracciones
urbanísticas correspondientes>>, considerándose de total aplicación al supuesto de
hecho en ella regulado.
Con posterioridad se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación
Urbana en virtud de Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio
18
, que en su
Disposición Transitoria quinta recogió íntegramente el contenido de la Disposición
Transitoria sexta de la Ley 8/1990. Consecuentemente, su ámbito de aplicación se
limitaba a las edificaciones ya existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/1990.
El Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas
complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre
inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, vino a
aportar una regulación más completa de la materia, siendo el objetivo básico de esta
norma el de realizar una adecuada coordinación entre el Registro de la Propiedad y la
acción administrativa urbanística, que hasta esa fecha no había sido abordada de una
forma global
19
.
17
B.O.E. núm. 253, de 22 de octubre.
18
B.O.E. núm. 156, de 30 de junio.
19
Y es que, por desgracia, la conexión entre Registro de la Propiedad y realidad extrarregistral, en un
campo tan importante como en materia urbanística, no había sido posible hast a ese momento, y por ello es
bueno ir buscando mecanismos que consigan hacer plena y eficaz esa coo rdinación para conseguir que los
libros que publica el Registro sean la realidad jurídica en que la finca se encuentra, para dotar de eficacia
y seguridad al sistema. En este sentido, el propio Preámbulo del Real Decreto establece que
urbanística y el Registro de la Propiedad se desenvuelven en esferas distintas, pues la primera no es
materia propiamente registral y las mutaciones jurídico-reales, cuando se reflejan en el Registro de la
Propiedad, se plasman con arreglo a sus normas pr opias e independientemente de las urbanísticas. No
obstante, si la acción urbaní stica en sí misma pro voca una alteración en las titularidades inmobiliarias,
surge un punto de contacto de necesaria co ordinación. A la vez, es conveniente que los poderes públicos
se sirvan de una institución que, aunque se desenvuelve en el campo privado, puede ser una eficaz
colaboradora a la actuación urbanística>>. GARCÍA MAS, F.J., Comentarios al Real Decreto 1093/1997,
de 4 de julio, por el que se aprueban las normas compleme ntarias al Reglamento para la ejecución de la
Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, Núm. 645, marzo-abril 1998, págs. 3 17-352.
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En lo que nos interesa, esta norma establece un régimen especial de inscripción de las
edificaciones consolidadas por su antigüedad, sin exigencia de que su terminación se
hubiera producido antes de la entrada en vigor de la Ley 8/1990 (situación preexistente).
Así, su artículo 52, que lleva por rúbrica a otras construcciones>>,
dispone que por el Registrador de la Propiedad las declaraciones
de obra nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los
siguientes requisitos: a) Que se pruebe por certificación del Catastro o del
Ayuntamiento, por certificación técnica o por acta notarial, la terminación de la obra en
fecha determinada y su descripción coincidente con el título; b) Que dicha fecha sea
anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la
infracción en que hubiera podido incurrir el edificante; c) Que no conste del Registro la
práctica de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística
sobre la finca que haya sido objeto de edificación>>.
Complementariamente, y de acuerdo con el artículo 54 del mismo texto
Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las
inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos en los artículos 48.2 y 52,
párrafo a), inciso segundo, y harán constar en la inscripción y en la nota de despacho la
práctica de dicha notificación>>. Esta notificación a que se refiere el artículo 54 se
circunscribe a aquellos supuestos en los que se emplee un medio de prueba distinto a la
certificación catastral o del Ayuntamiento. Según Resolución de la Dirección General
de los Registros y del Notariado, de fecha 15 de octubre de 2005
20
, habiéndose
practicado la inscripción de una obra nueva, y notificada al Ayuntamiento conforme al
artículo 54 del Real Decreto 1093/1997, no cabe admitir el recurso gubernativo
interpuesto por el Ayuntamiento para que se anule la inscripción, pues está bajo la
salvaguarda de los Tribunales, sin perjuicio de que el Ayuntamiento pueda solicitar el
acceso al Registro de las medidas que dicho Ayuntamiento pueda haber establecido para
el restablecimiento, en su caso, de la legalidad urbanística.
Sobre la base de estos dos últimos preceptos citados, se considera factible su aplicación
a la inscripción en el Registro de la Propiedad de las declaraciones de obra nueva
correspondientes a edificaciones consolidadas por su antigüedad, incluso cuando la
20
B.O.E. núm. 282, de 25 de noviembre.
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terminación de la obra se hubiera producido con posterioridad a la entrada en vigor de la
citada Ley 8/1990, siempre y cuando pudiera justificarse su terminación en fecha tal que
se hubiese producido el transcurso de los plazos establecidos en la legislación aplicable
para la prescripción de las infracciones cuya sanción pudiera provocar su demolición.
Mención especial merece la forma en que se ha de acreditar la concurrencia de las dos
circunstancias exigidas por el citado artículo 52 -terminación de la obra en fecha
determinada y descripción coincidente con la del título-. Y es que, como hemos visto,
son varios los medios admitidos por dicho precepto para dar cumplimiento a tal fin:
certificación del Catastro o del Ayuntamiento, certificación de técnico competente, o
acta notarial. Esto nos lleva a plantearnos dos cuestiones: la primera, si puede
considerarse que existe una relación jerárquica entre dichos medios (en otras palabras, si
unos revisten una mayor consideración que otros); y la segunda, si necesariamente la
concurrencia de ambas circunstancias (terminación en fecha determinada y descripción
coincidente con la del título) debe acreditarse en un único medio o, por el contrario, se
pueden acreditar haciendo uso de dos de ellos.
Sobre la primera de las cuestiones planteadas se pronunció la Dirección General de los
Registros y del Notariado, en Resolución de fecha 10 de Noviembre de 2011
21
, dejando
claro que las formas de acreditar la antigüedad de la obra construida -certificación del
Catastro, certificación del Ayuntamiento, certificación técnica y acta notarial-
constituyen una lista cerrada conforme se deduce de reiterada doctrina de este Centro
Directivo, pero no hay mención en la norma citada ni en la doctrina sobre la existencia
de una jerarquía entre estas formas de acreditar antigüedad y descripción coincidente
con el título. Así pues, ante el silencio de la Ley, deben entenderse todas en el mismo
orden de categoría sin que deban prevalecer unas sobre otras.
Respecto a la cuestión relativa a si la doble acreditación de la terminación de la obra en
fecha determinada y su descripción coincidente con el título, deben concurrir en uno
solo de los medios mencionados o puede ser obtenida mediante dos de ellos por
separado, podemos encontrar algunas Resoluciones de dicho Centro Directivo en las
que se trata indirectamente la cuestión. Así, en la Resolución de la Dirección General de
21
B.O.E. núm. 3, de 4 de enero de 2012.
Volumen 15, Mayo de 2017
14
los Registros y del Notariado de 20 de Septiembre de 2005
22
se admitieron como formas
de acreditación dos de las mencionadas al mismo tiempo -certificado del Ayuntamiento
y del Catastro-, aceptándose la antigüedad acreditada en una de ellas y, no obstante,
denegando finalmente la inscripción porque no coincidían ninguna de las descripciones
de las formas de acreditación con la del título (de donde se deduce claramente que, de
ser coincidentes, se habría admitido). Pero fue la Resolución de 23 de Enero de 2006
23
la que solventó la cuestión planteada. Y es que nada obsta a que la descripción de la
edificación coincidente con el título y la antigüedad de la misma, se prueben por el
mismo medio probatorio, o como en el caso objeto de recurso, por medios probatorios
distintos: la antigüedad por la certificación municipal y la descripción coincidente con el
título por certificación catastral, siempre que como ocurre en el supuesto objeto de
recurso no exista duda fundada de que uno y otro medio se refieren a la misma
edificación.
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo
24
, y su Texto Refundido, aprobado por Real
25
no introdujeron modificación alguna en el
régimen de inscripción de las declaraciones de obra nueva correspondientes a
edificaciones consolidadas por su antigüedad, establecido en el Real Decreto 1093/1997
citado. Así, el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, que llevaba por rúbrica
> únicamente se refirió a las declaraciones de obra nueva
(en construcción o terminada) fundadas en el otorgamiento de la preceptiva licencia
municipal.
Será el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores
hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y
autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial
e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa
26
el que introducirá una
reforma de mayor calado en la materia. Así, su artículo 24 procede a dar una nueva
22
B.O.E. núm. 263, de 3 de noviembre.
23
B.O.E. núm. 58, de 9 de marzo.
24
B.O.E. núm. 128, de 29 de mayo.
25
B.O.E. núm. 154, de 26 de junio.
26
B.O.E. núm. 161, de 7 de julio.
Volumen 15, Mayo de 2017
15
redacción al artículo 20 del texto refundido de la Ley del Suelo, al que acabo de
referirme. Dicho artículo, que en lo que aquí interesa se concretaría en su apartado 4,
quedaría con la siguiente redacción:
anterior, en el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las
cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística
que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción
correspondientes, la constancia registral de la terminación de la obra se regirá por el
siguiente procedimiento:
a) Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de
obra nueva que se acompañen de certificación expedida por el Ayuntamiento o
por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación
catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la
obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. A tales
efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación preventiva por
incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la
construcción, edificación e instalación de que se trate y que el suelo no tiene
carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general.
b) El asiento de inscripción dejará constancia de la situación de fuera de ordenación
en la que queda todo o parte de la construcción, edificación e instalación, de
conformidad con el ordenamiento urbanístico aplicable. A tales efectos, será
preciso aportar el acto administrativo mediante el cual se declare la situación de
fuera de ordenación, con la delimitación de su contenido.
c) Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de
las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos en los artículos
anteriores, y harán constar en la inscripción y en la nota de despacho la práctica
de dicha notificación>>.
La nueva redacción del artículo 20 del texto refundido de la Ley de Suelo se introduce
con la finalidad de reforzar, con ocasión de la inscripción en el Registro de la Propiedad
de las edificaciones consolidadas por su antigüedad, la publicidad registral de las
Volumen 15, Mayo de 2017
16
situaciones urbanísticas de fuera de ordenación. Así resulta de la Exposición de Motivos
del Real Decreto-ley 8/2011, que en relación con esta nueva redacción dada al artículo
20.4 del texto refundido de la Ley de Suelo, establece que el
acceso al Registro de la Propiedad de los edificios fuera de ordenación, esto es, aquéllos
respecto de los cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la
legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de
prescripción correspondientes. De esta manera, se consigue la protección de sus
propietarios, en muchos casos, terceros adquirentes de buena fe, sin que ello signifique
desconocer su carácter de fuera de ordenación y las limitaciones que ello implica>>.
Resulta así que la nueva regulación pretende mantener, al igual que la anterior (recogida
en los ya citados artículos 52 y 54 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio
27
) y como
principio básico sobre el cual interpretar su contenido, la posibilidad de inscripción de
edificaciones consolidadas por su antigüedad sin necesidad de que exista un previo acto
administrativo de autorización, aprobación o conformidad, lo que justifica su regulación
independiente de lo previsto, para las demás obras nuevas, en el número 1 del mismo
artículo 20.
A tal efecto, se introduce el número 4 del artículo 20 del texto refundido de la Ley de
Suelo, en el que se da rango de Ley de ámbito estatal a la regulación procedente del
citado Real Decreto 1093/1997, reforzando a través de la letra b) la publicidad registral
de la situación de fuera de ordenación o asimilado en que se pueda encontrar la
edificación. Así, en el asiento de inscripción se dejará constancia de la situación de
fuera de ordenación en la que queda todo o parte de la construcción, edificación e
instalación, de conformidad con el ordenamiento urbanístico aplicable. Para ello, será
preciso aportar el acto administrativo mediante el cual se declare la situación de fuera de
ordenación, con la delimitación de su contenido.
27
El artículo 20.4 se inspira en la regulación contenida en los p receptos del Real Decreto 1093/1997
citados, pero como contiene una redacción y nuevos requisitos, hay que estar al texto legal, salvo en
aquellos aspectos que no hayan sido modificados y puedan complementar lo que se establece legalmente.
GARCÍA GARCÍA, J.M. Código de legislación inmobiliaria, hipotecaria y del Registro Mercantil. Tomo
I. Thompson Reuters, Octava Edición, Cizur Menor (Navarra), 2014, pág. 2278.
Volumen 15, Mayo de 2017
17
Sobre este particular, la Resolución de la Dirección General de los Registros y del
Notariado, de fecha 8 de mayo de 2012
28
, consideró que el artículo 20.4 admite ya de
manera expresa -y resuelve de esta manera las dudas que con anterioridad podían
haberse suscitado-, la inscripción en el Registro de aquellas escrituras de obra nueva
respecto de las cuales ya no procede adoptar medidas de restablecimiento de la
legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de
prescripción, en las que se manifestara, en la correspondiente certificación del
Ayuntamiento, que se encontraban fuera de ordenación. Y contiene una norma
imperativa en el sentido de que esta constancia registral de la situación de fuera de
ordenación debe realizarse en virtud del acto administrativo mediante el cual se declare
la situación de fuera de ordenación, con la delimitación de su contenido. Pero no puede
entenderse que, al establecer tal exigencia, el legislador de entender que la totalidad de
las edificaciones cuya obra nueva se declara sobre la base de su antigüedad se hallan
total o parcialmente fuera de ordenación, pues lo cierto es que no todas las
declaraciones de obras antiguas se corresponden con edificaciones en situación de fuera
de ordenación. Sentado lo anterior, el Centro Directivo concluye que parece más
acertado entender que la aportación del acto administrativo mediante el cual se declare
la posible situación de fuera de ordenación o de asimilado a la de fuera de ordenación,
con la delimitación de su contenido y alcance, no es un requisito previo a la inscripción,
sino que puede ser cumplido, en su caso, con posterioridad.
Así, la constancia registral de la posible situación de fuera de ordenación de todo o parte
de la finca podrá producirse en el momento de extenderse la inscripción, si se ha
aportado con la titulación inscribible certificación del acto administrativo que declare tal
situación, su alcance sobre la edificación y su contenido; o con posterioridad, si tal
certificación se presenta en el Registro por el Ayuntamiento, una vez extendida la
inscripción y en contestación a la notificación que al efecto, y de conformidad con el
artículo 20.4 c) se haya realizado.
La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas
29
,
presentó los siguientes objetivos: en primer lugar, potenciar la rehabilitación edificatoria
28
B.O.E. núm. 136, de 7 de junio.
29
B.O.E. núm. 153, de 27 de junio.
Volumen 15, Mayo de 2017
18
y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas en ese momento existentes y
creando mecanismos específicos para lograr hacerla viable; en segundo lugar, ofrecer un
marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la
construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto, en la
rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas; y en tercer lugar,
fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad tanto de la edificación, como
en el suelo, acercando el marco normativo español al europeo, sobre todo en relación
con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética,
presentes en la Directiva 2010/31/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de
mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios
30
, en la medida en que
se persigue promover la eficiencia energética y atender los desafíos provocados por el
cambio climático.
Con la finalidad de dar cumplimiento a los objetivos citados, el legislador consideró
necesario proceder a la modificación de determinadas normas por entonces vigentes,
entre ellas el citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Esto se llevó a
cabo en virtud de su Disposición Final duodécima, que, entre otros, modificó el
contenido del artículo 20, el cual en su apartado 4, y en lo que interesa al objeto del
presente trabajo, introdujo las siguientes novedades:
- Supresión de la letra b) del citado apartado 4, que establecía la exigencia de
dejar constancia en el asiento de inscripción de la situación de fuera de
ordenación en la que queda todo o parte de la edificación declarada, así como la
exigencia para dicha constancia de un acto administrativo mediante el cual se
declarase tal situación con la delimitación de su contenido. La nueva letra b)
pasa a integrar el contenido exacto de la hasta entonces letra c). Sobre esta
supresión de toda referencia a la situación de fuera de ordenación, debemos
considerarla un acierto, pues la redacción preexistente equiparaba, de forma
errónea, la situación de las edificaciones antiguas con la de fuera de ordenación.
Así, la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de
fecha 17 de enero de 2012
31
, se pronunció sobre esta dudosa equiparación en los
30
D.O.U.E. núm. 153, de 18 de junio.
31
B.O.E. núm. 34, de 9 de febrero.
Volumen 15, Mayo de 2017
19
siguientes términos: Parece con ello el legislador partir de la consideración de
que la totalidad de las edificaciones cuya obra se declara sobre la base de su
antigüedad se hallan total o parcialmente fuera de ordenación. Pero lo cierto es
que no todas las declaraciones de obras antiguas se corresponden con
edificaciones en situación de fuera de ordenación, pues no cabe duda, y de hecho
ocurre con frecuencia, que sobre la base de su consolidación por antigüedad se
declaran obras de edificaciones que están dentro de ordenación y en cuya
inscripción, por tanto, no puede hacerse constar, no obstante el mandato legal,
situación alguna de fuera de ordenación.
- Correlativamente a la supresión operada, y con la finalidad de salvaguardar los
derechos de los terceros adquirentes, se configura un nuevo régimen de obligado
cumplimiento para el Ayuntamiento correspondiente, y cuya omisión le
supondrá responsabilidad por los daños y perjuicios causados: a
obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación expedida por el
correspondiente Ayuntamiento, éste, una vez recibida la información a que se
refiere la letra anterior, estará obligado a dictar la resolución necesaria para
hacer constar en el Registro, por nota al margen de la inscripción de la
declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con la
delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que
imponga al propietario. La omisión de la resolución por la que se acuerde la
práctica de la referida nota marginal dará lugar a la responsabilidad de la
Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios
económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. en
tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe
los daños y perjuicios causados>>.
4. Régimen jurídico vigente: el artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana.
La Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delegó en el Gobierno la potestad de
dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y
Volumen 15, Mayo de 2017
20
siguientes de la Constitución Española
32
, autorizó al Gobierno para aprobar un texto
refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas,
la Ley de Suelo, aprobada por el citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio;
y los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones
transitorias primera y segunda, y las disposiciones finales duodécima y decimoctava, así
como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria de
la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Los
Reales Decretos legislativos que se dictaran de acuerdo con esta ley deberían incluir la
derogación expresa de las normas que hayan sido objeto de refundición, así como de
aquellas disposiciones reglamentarias dictadas en aplicación y desarrollo de las mismas
que resulten incompatibles con la refundición efectuada. El plazo para la realización de
dicho texto era de doce meses a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 20/2014,
que tuvo lugar el 31 de octubre de 2014.
Dicha tarea refundidora se plantea básicamente dos objetivos: de un lado, aclarar,
regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de ambos textos
legales; y de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general los preceptos
de diferente naturaleza y alcance que contienen aquéllos. De este modo, el objetivo final
se centra en evitar la dispersión de tales normas, a como el fraccionamiento de las
disposiciones que recogen la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación,
regeneración y renovación urbanas, con la excepción de la parte vigente del Real
Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que tiene una aplicación supletoria
salvo en los territorios de las ciudades de Ceuta y Melilla y, en consecuencia, ha
quedado fuera de la delegación legislativa.
Sentado lo anterior, hay que decir que es el actual artículo 28.4 del Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana
33
, el que regula el acceso registral de construcciones,
edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de
restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber
32
B.O.E. núm. 263, de 30 de octubre.
33
B.O.E. núm. 261, de 31 de octubre.
Volumen 15, Mayo de 2017
21
transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, de acuerdo a un procedimiento
en el que, tras justificar la antigüedad de la edificación a través de los medios previstos
en el propio precepto, y tras el cumplimiento de otros requisitos, una vez practicada la
inscripción en el Registro de la Propiedad, el Registrador la comunica al Ayuntamiento
respectivo, haciendo constar en la inscripción, en la nota de despacho, y en la publicidad
formal que se expida, la práctica de dicha notificación.
Así, de acuerdo con el citado artículo 28.4, el caso de construcciones,
edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de
restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber
transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, la constancia registral de la
terminación de la obra se regirá por el siguiente procedimiento:
a) Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de
obra nueva que se acompañen de certificación expedida por el Ayuntamiento o
por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación
catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la
obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. A tales
efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación preventiva por
incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la
construcción, edificación e instalación de que se trate, y que el suelo no tiene
carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general.
b) Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de
las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos en los números
anteriores, y harán constar en la inscripción, en la nota de despacho, y en la
publicidad formal que expidan, la práctica de dicha notificación.
c) Cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación expedida por el
correspondiente Ayuntamiento, éste, una vez recibida la información a que se
refiere la letra anterior, estará obligado a dictar la resolución necesaria para
hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la
inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de
Volumen 15, Mayo de 2017
22
la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las
limitaciones que imponga al propietario. La omisión de la resolución por la que
se acuerde la práctica de la referida nota marginal dará lugar a la responsabilidad
de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios
económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En
tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe
los daños y perjuicios causados>>.
Puede observarse la total identidad del contenido del vigente artículo 28.4 en relación
con la redacción dada al anteriormente citado artículo 20.4 de la Ley de Suelo, aprobada
por el citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en virtud de la ley
8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Consecuentemente, la primera cuestión que suscita la lectura de la norma es el
mantenimiento de la remisión con la que comenzaba el anterior artículo 20.4, según
redacción dada por la Ley 8/2013 ( obstante lo dispuesto en el apartado
anterior...>>). Esta remisión supone, a juicio de la doctrina
34
, un error evidente, pues ese
> no es el que establece el régimen general del acceso al Registro
de la Propiedad de las declaraciones de obra nueva. Y es que dicho régimen general es
el contenido en los apartados 1 y 2. El apartado anterior al número 4 se refiere
realmente a los supuestos en los que, habiéndose inscrito la obra nueva estando en
construcción, se trata de hacer constar después su terminación, supuesto que no resulta
afectado en modo alguno por la regulación de las obras antiguas del apartado 4. Por lo
tanto, si de lo que se trata con este apartado es de establecer un régimen especial para
las obras antiguas, la conjunción empleada debería enlazar con el régimen general de los
apartados 1 y 2, en lugar de hacerlo con el >, es decir, con el
número 3.
Dicho esto, hay que decir que existe un evidente contraste entre los apartados 1 y 4 del
citado artículo 28: el primero contempla el régimen general de la inscripción de las
declaraciones de obra nueva terminada, y el segundo, por su parte, se refiere a las
declaraciones de obra nueva de edificaciones consolidadas por su antigüedad. No
34
LANZAS MARTÍN, E., La declaración de obra antigua tras la Ley de rehabilitación, regeneración y
renovación urbanas. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Nú m. 743, mayo-junio 2014, p ágs. 1533-
1546.
Volumen 15, Mayo de 2017
23
obstante, cabría plantearse si la remisión del último al primero, a la que he hecho
referencia en el párrafo anterior, implica de algún modo la aplicabilidad de alguno de
los requisitos exigidos para el supuesto general. Y la respuesta es afirmativa: la
remisión del apartado 1 del artículo 28 citado a la legislación reguladora de la
edificación debe entenderse hecha en el sentido de ser precisa la acreditación del seguro
decenal, cuando dicho seguro sea preceptivo. Así, la Resolución de la Dirección
General de los Registros y del Notariado, de fecha 16 de mayo de 2013
35
, concluye que
sólo es aplicable (a las declaraciones de obra nueva antigua) la exigencia del seguro
decenal, pero no la relativa al libro del edificio. La argumentación empleada por el
Centro Directivo consiste, en relación al seguro decenal, que también es preciso
acreditar su constitución (cuando proceda) para la inscripción de la obra antigua porque
dicha exigencia se deduce del artículo 20 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de
Ordenación de la Edificación
36
, según el cual se autorizarán ni se inscribirán en el
Registro de la Propiedad escrituras públicas de declaración de obra nueva de
edificaciones a las que sea de aplicación esta Ley, sin que se acredite y testimonie la
constitución de las garantías a que se refiere el artículo 19>>, sin que en dicho precepto
se establezcan distinciones respecto a si la declaración de obra nueva de las
edificaciones se realiza por antigüedad o no.
Sentado lo anterior, procede abordar la cuestión relativa al carácter de la enumeración
de los medios de prueba a los que hace referencia la letra a) del citado artículo 28.4, esto
es: la certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta
notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca,
en las que conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción
coincidente con el título>>. Y es que, al respecto, se ha planteado la duda de si estamos
en presencia de una lista cerrada o abierta. Esta cuestión ha sido resuelta por la
Dirección General de los Registros y del Notariado, en Resolución de fecha 16 de
diciembre de 2013
37
, al señalar que es claro que las formas de acreditar la antigüedad de
la obra construida constituyen una lista cerrada conforme se deduce de reiterada
doctrina de este Centro Directivo.
35
B.O.E. núm. 139, de 11 de junio.
36
B.O.E. núm. 266, de 6 de noviembre.
37
B.O.E. núm. 27, de 31 de enero de 2014.
Volumen 15, Mayo de 2017
24
Me centraré en este punto de desarrollo del trabajo propuesto en examinar la incidencia
de este precepto en la pretendida resolución de los eventuales problemas de
coordinación entre el Registro de la Propiedad y la protección de la legalidad
urbanística. Hay que partir de una premisa básica: los Registradores calificarán, bajo su
responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase,
en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la
validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte
de ellas y de los asientos del Registro (artículo 18 de la Ley Hipotecaria). Por lo tanto,
el Registrador no se ocupa de calificar la situación urbanística de la finca, puesto que se
trata, en todo caso, de un aspecto que excede de su competencia
38
. Es a la
Administración a la que corresponde desarrollar, a continuación de la práctica de la
notificación a la que se refiere la letra b) del citado artículo 28.4, la actuación que sea
procedente dentro de su competencia específica de policía urbanística, para, si ello fuera
necesario, proceder al restablecimiento de la legalidad urbanística infringida.
Pero no queda ahí la cosa, y es que la letra c) del vigente artículo 28.4, establece con
absoluta claridad que cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación
expedida por el correspondiente Ayuntamiento, éste, una vez recibida la comunicación
de la inscripción (sobre la base de la obligación de comunicar que impone la letra b al
Registrador) estará obligado a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el
Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra
nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con la delimitación de su
contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario;
añadiendo que la omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida
nota marginal da lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el
caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca
afectada por el expediente. Sobre este particular, la Resolución de la Dirección General
de los Registros y del Notariado de 30 de Junio de 2016
39
señala que la inteligencia del
precepto cuya singularidad, al imponer a la entidad local un deber legal de actuación en
38
ARNAIZ EGUREN, R. El hecho urbanístico y su tratamiento en el Derecho positivo. Civitas. Cizur
Menor (Navarra), 2014, pág. 629.
39
B.O.E. núm. 180, de 27 de julio.
Volumen 15, Mayo de 2017
25
el marco de una norma sobre procedimiento registral, debe encontrarse en la necesaria
colaboración bidireccional que debe existir entre la autoridad con competencias en
urbanismo y la institución registral, en aras a una labor más eficaz en sede de disciplina
urbanística, pero también, y al mismo tiempo, en una más completa publicidad de los
condicionantes jurídicos de los inmuebles, con interés para terceros, adquirentes o
acreedores.
Desde un punto de vista registral, el eventual cumplimiento del deber impuesto por esta
letra c) del artículo 28.4 por parte del Ayuntamiento correspondiente (que se traduciría
en la emisión de la correspondiente resolución), generaría el correlativo deber del
Registrador de la Propiedad de extender una nota al margen del asiento de inscripción
de la declaración de obra nueva, en el que se haría constar la situación urbanística de
dicha obra, con la delimitación de su contenido e indicación de las eventuales
limitaciones que deban imponerse a su propietario. Dicha nota marginal tendrá un valor
de mera publicidad para posteriores adquirentes de la finca, haciendo de este modo
inviable la aparición de la figura del tercero de buena fe a la que se refiere el artículo 34
de la Ley Hipotecaria. Esto explica el inciso final de la citada letra c) del artículo 28.4,
al señalar que la omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida
nota marginal da lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el
caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca
afectada por el expediente, al que dicha Administración debería indemnizar por los
daños y perjuicios causados.
Sobre la aplicabilidad del artículo 28.4 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, resulta de gran interés el estudio que realiza la Dirección
General de los Registros y del Notariado en la Resolución de fecha 19 de febrero de
2016
40
, en el sentido de admitir que este precepto tan sólo exige, junto a la aportación de
los documentos que acrediten la terminación de la obra en fecha determinada y su
descripción coincidente con el título, de los que resulte además (tal y como aclara el
artículo 52, apartado b, del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio) que dicha fecha sea
anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la
infracción en que hubiera podido incurrir el edificante. La prueba de tal extremo, unida
40
B.O.E. núm. 60, de 10 de marzo.
Volumen 15, Mayo de 2017
26
a la constatación sobre la inexistencia de anotación preventiva por incoación de
expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción, edificación
e instalación de que se trate (así como que el suelo no tiene carácter demanial o está
afectado por servidumbres de uso público general), constituyen los únicos requisitos
necesarios para el acceso de la obra al Registro.
Basta, en definitiva, para el acceso de tales obras al Registro de la Propiedad, la falta de
constancia registral de la incoación del correspondiente expediente de disciplina
urbanística (apreciable, por lo tanto, de oficio por el propio Registrador, según lo que
resulte del contenido de los libros de inscripciones del Registro a su cargo), sin
necesidad de aportar una más que difícil prueba negativa sobre la efectiva prescripción
de la acción. A efectos registrales, por lo tanto, se trata de una prueba que resulta de la
falta de constancia registral del expediente de disciplina urbanística, como consecuencia
derivada del principio de legitimación registral y su corolario sobre presunción de
integridad y exactitud de los pronunciamientos registrales (artículo 38 de la Ley
Hipotecaria).
Ahora bien, la última Resolución de la Dirección General de los Registros y del
Notariado citada, deja claro que todo lo anterior debe entenderse sin perjuicio del
presupuesto que configura la tipología del supuesto de hecho de la norma contenida en
el artículo 28, número 4, de la Ley de suelo, esto es, que se trate realmente de
construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda
adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su
demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes,
requisito que, obviamente, al definir el ámbito de aplicación objetivo de la norma, habrá
de verificarse por parte del Registrador en su actuación calificadora. Sobre este
particular, la Resolución del mismo Centro Directivo, de fecha 6 de mayo de 2013
41
,
señalaba que lo que el legislador exige al Registrador es que califique la antigüedad
suficiente para considerar posible la prescripción de las acciones que pudieran provocar
la demolición y, además, que compruebe que la edificación no se encuentra sobre suelo
demanial o afectado por servidumbres de uso público. Y en esta calificación el
Registrador, tal y como precisa otra Resolución de este Centro Directivo, de fecha 11 de
41
B.O.E. núm. 132, de 3 de junio.
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27
diciembre de 2012
42
, deberá constatar por lo que resulte del Registro y del propio título
objeto de calificación, que la finca no se encuentra incluida en zonas de especial
protección en aquellos casos en que la correspondiente legislación aplicable imponga un
régimen de imprescriptibilidad de la correspondiente acción de restauración de la
realidad física alterada, pues en tales casos ninguna dificultad existe para que el
Registrador aprecie la falta del requisito de la prescripción, dado que su ausencia no
queda sujeta a plazo y su régimen resulta directamente de un mandato legal.
5. Especialidades contenidas en la normativa autonómica andaluza.
En el apartado introductorio del presente trabajo se ha defendido la competencia de las
normas estatales en cuanto a los requisitos necesarios para la documentación pública e
inscripción registral de la declaración de obra nueva. Pero esto debe entenderse sin
perjuicio de la remisión a las autorizaciones o licencias que establezca la
correspondiente normativa autonómica, o a la prescripción (o no) de la eventual
infracción urbanística según dicha normativa
43
.
El marco jurídico andaluz en esta materia está constituido por la Ley 7/2002, de 17 de
diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
44
45
, la cual desarrolla en todos sus
extremos, de acuerdo con la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía para
Andalucía, las competencias que en materia de legislación urbanística tiene atribuidas la
Comunidad Autónoma de Andalucía. En cumplimiento de la Disposición final única de
esta Ley, se procede a la aprobación del Reglamento de Disciplina Urbanística de
Andalucía
46
47
, el cual desarrolla los preceptos de sus Títulos VI y VII, regulando tanto
42
B.O.E. núm. 18, de 21 de enero de 2013.
43
Y es que el artículo 148.1.3 de la Constitución Española establece que las Comunidades Autónomas
podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Así, el
artículo 56 de la Ley Or gánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía p ara
Andalucía (B.O.E núm. 68, de 20 de marzo), reconoce la competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma de Andalucía en materia de vivienda, urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas
(siempre que estas últimas no estén declaradas de interés general por el Estado).
44
B.O.J.A. núm. 154, de 31 de diciembre, y B.O.E. núm. 12, de 14 de enero de 2003.
45
En adelante, LOUA.
46
B.O.J.A. núm. 66, de 7 de abril.
47
En adelante, RDUA.
Volumen 15, Mayo de 2017
28
la intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo,
incluidos el subsuelo y el vuelo, y la inspección urbanística, como la protección de la
legalidad urbanística y las infracciones y sanciones, con la finalidad primordial de
asegurar la efectividad de la ordenación urbanística establecida en la legislación y el
planeamiento. Así, el RDUA nace con la voluntad de ser un instrumento eficaz para
combatir la ilegalidad urbanística y contribuir al logro de un urbanismo sostenible,
objetivo esencial de la LOUA, en el marco del respeto a la autonomía local y de la
cooperación activa con los municipios andaluces. Adicionalmente, el RDUA ha puesto
un énfasis especial en la regulación de los instrumentos preventivos de los intereses
generales territoriales y urbanísticos, detallando aspectos relativos a la naturaleza,
tipología, régimen jurídico, así como el procedimiento para la concesión de las licencias
urbanísticas, todo ello con vocación de establecer las reglas esenciales en todo el
territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, desarrollando las particularidades
en materia de inspección urbanística, así como en la tramitación y ejecución de los
procedimientos de protección de la legalidad urbanística, precisando el ámbito
competencial de dicha Comunidad Autónoma.
A los efectos del presente trabajo, y una vez sentado lo anterior, debe traerse a colación
el contenido del artículo 185 LOUA, que lleva por rúbrica ejercicio de
la potestad de protección a la legalidad urbanística>>, y según el cual
cautelares o definitivas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del
orden jurídico perturbado previstas en este capítulo sólo podrán adoptarse válidamente
mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo, y dentro de los
seis años siguientes a su completa terminación
48
. 2. La limitación temporal del apartado
anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad
urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los siguientes
actos y usos:
A) Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo
no urbanizable, salvo los que afecten a parcelas sobre las que existan
edificaciones aisladas de uso residencial para las que haya transcurrido la
48
Número 1 del artículo 185 redactado por el ap artado 44 del artículo único de la Le y 2/2012, de 30 de
enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
(B.O.J.A. núm. 26, de 8 de febrero).
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29
limitación temporal del apartado anterior, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 183.3 de esta ley. La excepción anterior en relación a limitación
temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se
encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no
comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de parcelación. En ningún
caso será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren
en alguno de los supuestos de la letra B).
B) Los que afecten a:
a) Terrenos clasificados como suelo urbanizable de especial protección,
terrenos incluidos en la Zona de Influencia del Litoral o terrenos
incluidos en parcelaciones urbanísticas en suelos que tengan la
consideración de no urbanizable, con la salvedad recogida en el apartado
A) anterior.
b) Bienes o espacios catalogados.
c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para
dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente.
d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los
Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de
Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen
reglamentariamente
49
>>.
En términos análogos al citado artículo 185 LOUA se pronuncia el artículo 46 RDUA,
que también lleva por rúbrica potestad de protección de
la legalidad urbanística>>, y que establece que: Las medidas, cautelares o
definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden
jurídico perturbado previstas en este capítulo sólo podrán adoptarse válidamente
mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los
49
Número 2 del artículo 185 redactado por el número tres del artículo único de la Ley 6/2016, de 1 de
agosto, por la que se modifica la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parce laciones
urbanísticas en suelo no urbanizable (B.O.J.A. núm. 150 , de 5 de agosto).
Volumen 15, Mayo de 2017
30
seis años siguientes a su completa terminación
50
. 2. La limitación temporal del apartado
anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad
urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los actos y usos
La determinación del plazo de prescripción para el posible ejercicio de acciones
encaminadas al restablecimiento de la legalidad urbanística tiene una trascendencia vital
en la configuración propia de la figura jurídica que es objeto de estudio en el presente
trabajo. Y es que la declaración de obra nueva por antigüedad, tal y como se ha
comentado ya de modo extenso, se fundamenta, precisamente, en el transcurso del plazo
para la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que
impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción
correspondientes, tal y como señala el artículo 28.4 del vigente texto refundido de la ley
de suelo y rehabilitación urbana. Y es la norma andaluza la que sujeta estas medidas de
protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del eventual orden urbanístico
perturbado a un plazo de prescripción de seis años. No obstante, hay una salvedad a esta
regla: el apartado 2 del citado artículo 185 LOUA recoge una serie de supuestos en los
que no existe la posibilidad de que opere tal prescripción. Podríamos decir que la
excepción a esa limitación temporal se extiende a determinados actos y usos que el
legislador andaluz considera especialmente graves, y cuya concurrencia impediría de
pleno la posibilidad de proceder a la declaración de una obra nueva por antigüedad,
precisamente por no operar uno de los presupuestos habilitantes establecidos en el
citado artículo 28.4.
Sobre este particular, la Resolución de la Dirección General de los Registros y del
Notariado, de fecha 6 de mayo de 2013, parte de la base fundamental de que el
legislador sigue exigiendo que el registrador califique la antigüedad suficiente para
considerar posible la prescripción de las acciones que pudieran provocar la demolición
y, además, que compruebe que la edificación no se encuentra sobre suelo demanial o
afectado por servidumbres de uso público. Y en esta calificación, el registrador, tal y
como afirmó la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de
50
Modificado el apartado 1 por el artículo 4.7 del Decreto 327/2012, de 10 de julio (B.O.J.A., número
137, de 13 de julio de 2012).
Volumen 15, Mayo de 2017
31
fecha 11 de diciembre de 2012, deberá constatar, por lo que resulte del Registro (a lo
que habría que añadir, y del propio título calificado), que la finca no se encuentra
incluida en zonas de especial protección, en aquellos casos en los que la correspondiente
legislación aplicable (como es el caso de la andaluza, según se ha expuesto) imponga un
régimen de imprescriptibilidad de la correspondiente acción de restauración de la
realidad física alterada, pues en tales casos ninguna dificultad existe para que el
registrador aprecie la falta del requisito de la prescripción, dado que su ausencia no
queda sujeta a plazo alguno y su régimen resulta directamente de un mandato legal. En
consecuencia, el registrador habrá de calificar la posible imprescriptibilidad de la acción
de restauración de la realidad física alterada, con posible demolición de lo edificado, por
lo que resulta del Registro y del documento objeto de la calificación.
En este sentido, y a modo de conclusión, hay que entender que si al tiempo de efectuar
el registrador su calificación, resulta de los libros del Registro a su cargo, o del
contenido del propio título examinado (pongamos el supuesto más común de
incorporación al título, por testimonio, de certificado expedido por el correspondiente
secretario municipal en el que se haga constar que nos encontramos ante alguno de los
supuestos descritos en el artículo 185.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre) la
imprescriptibilidad de la acción de restauración de la realidad física alterada, con
posible demolición de lo edificado, se llegaría a la lógica conclusión de que no se
cumple la premisa objetiva de aplicación del artículo 28.4 del texto refundido de la Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana (norma que, por lo tanto, al no ser aplicable no daría
cobertura a la solicitud de inscripción por esa vía), debiendo emitir el registrador, en
consecuencia, la correspondiente nota de calificación negativa
51
.
51
Conviene, no obstante, matizar esta afirmación. Y es que, de acuerdo con la Resolución de la Dirección
General de los Registros y del Notariado, de fecha 15 de enero de 2015 (B.O.E. núm. 43, de 19 de
febrero)
normativa urbanística cuando el periodo señalado para la prescripción de la acción correspondiente ya se
ha cumplido en su totalidad al tiempo de entrar en vi gor la nueva norma>>. El supuesto tratado por la
citada Resolución es sumamente interesante: es objeto de discusión la posibilidad de inscribir una
declaración de obra nueva antigua construida sin licencia en un suelo no urbanizable, sobre la base de una
declaración contenida en certificado técnico donde se acredita una antigüedad superior a los cuatro años.
Resulta determinante en este supuesto la p osible aplicación de la norma urbanística vigente al tiempo de
otorgarse la escritura pública y presentarse el título en el Registro de la Propiedad (Ley 5/2014, de 25 de
julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana;
la cual establece un plazo general de prescripción de quince años), pero que no lo estaba al tiempo de
concluirse la construcción o edificación declarada (la anterior Ley urbanística valenciana, de 2005,
señalaba un plazo de prescripción de cuatro años para las obras sin licencia).
Volumen 15, Mayo de 2017
32
Ahora bien, debe dejarse claro en este punto que, si dicha imprescriptibilidad no resulta
del Registro o del contenido del título calificado, no puede el registrador exigir la
prueba de la no concurrencia de dicha imprescriptibilidad. Así lo reconoce
expresamente la propia Dirección General de los Registros y del Notariado en su
resolución de fecha 22 de abril de 2014
52
, al precisar que cosa distinta es que, a falta de
constancia de datos en el Registro y en la documentación presentada de los que pueda
derivarse o deducirse que se esté en el caso concreto en presencia de un supuesto de
obra o edificación sujeto a un régimen de imprescriptibilidad de las correspondientes
acciones de protección de la legalidad urbanística, deba mantenerse el criterio,
reiteradamente sostenido por dicho Centro Directivo, de que lo que se ha de probar para
obtener la inscripción de las declaraciones de obras antiguas es la fecha de la antigüedad
de la obra, con antigüedad superior al plazo establecido por la legislación para la
prescripción de la acción de disciplina urbanística, pero no necesariamente la efectiva
extinción, por prescripción del derecho de la Administración para la adopción de tales
medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, sin exigir una compleja prueba
de hechos negativos, pero sin perjuicio de que si dicha prueba obra en el Registro o en
la documentación presentada el registrador la tome en cuenta en su calificación. Criterio
de actuación que impone también un deber de diligencia a la Administración actuante
para llevar al Registro, solicitando la correspondiente anotación preventiva, el posible
procedimiento de disciplina urbanística, en caso de que resulte procedente.
6. Conclusiones.
De acuerdo con la legislación hipotecaria, los registradores de la propiedad calificarán,
bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de
toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los
Concluye el Centro Directivo que
el registrador, supondría el renacimiento de una acción que ya se encontraba prescrita e implicaría una
aplicación retroactiva de la norma, efecto éste q ue, al margen de no encontrarse contemplado en la misma
Ley, podría provocar la vulneración del principio constitucional de no retroactividad de las normas
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. (...) Por tanto, se observa que al
tiempo de otorgarse la escritura de ampliación de obra nueva han transcurrido de manera completa y
efectiva los plazos legalmente p revistos para iniciar las acciones de restablecimiento de la legalidad
urbanística señaladas en la ley aplicable, es decir, la Ley Urbanística Valenciana de 2005>>.
52
B.O.E. núm. 131, de 30 de mayo.
Volumen 15, Mayo de 2017
33
otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas,
por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro. Este control de legalidad se
fundamenta en los fuertes efectos que el sistema atribuye a las inscripciones, conforme a
la legitimación y a la fe pública registral, así como al cierre registral del artículo 17 de la
Ley Hipotecaria, todo ello por razón de la seguridad del tráfico jurídico y del crédito
inmobiliario.
Por lo que respecta a los requisitos necesarios para la documentación pública e
inscripción registral de la declaración de obra nueva (en general, así como de
edificaciones consolidadas por su antigüedad en particular), cabe afirmar la
competencia de las normas estatales en esta materia, sin perjuicio de la remisión a
autorizaciones o licencias que establezca la normativa autonómica, o a la prescripción o
no de la infracción urbanística según dicha normativa.
Sentado lo anterior, el acceso al Registro de la Propiedad de edificaciones (o de sus
mejoras o ampliaciones) respecto de las que no procede el ejercicio de medidas de
restablecimiento de la legalidad urbanística, como consecuencia del transcurso del plazo
de prescripción establecido por la ley (autonómica) para la acción de disciplina, se halla
sometido, de modo exclusivo, al cumplimiento de los requisitos expresamente
establecidos por el artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
que deben completarse con la exigencia del artículo 202 de la Ley Hipotecaria, según la
redacción dada por el apartado ocho del artículo primero de la Ley 13/2015, de 24 de
junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria, el cual exige la identificación de la porción de
suelo ocupada por la edificación declarada mediante sus coordenadas de referenciación
geográfica, lo que obligará, siempre que el registrador albergue dudas fundadas respecto
de la efectiva ubicación de la edificación que se pretende inscribir dentro de la
delimitación perimetral de la finca, a la previa o simultánea georreferenciación de la
finca en que se ubique.
El vigente artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015 tan sólo exige al
registrador, a la hora de efectuar su calificación, la comprobación de la aportación de los
documentos que acrediten la terminación de la obra en fecha determinada y su
Volumen 15, Mayo de 2017
34
descripción coincidente con la consignada en el título, de los que además debe resultar,
tal y como aclara el artículo 52, apartado b) del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio,
que dicha fecha sea anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la
prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante. La prueba de
tal extremo, unida a la constatación sobre la inexistencia de anotación preventiva por
incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la
construcción, edificación e instalación de que se trate, así como que el suelo no tiene
carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general, constituyen
los únicos requisitos necesarios para el acceso de la obra al Registro de la Propiedad.
Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin perjuicio del presupuesto que configura la
tipología del supuesto de hecho de la norma contenida en el citado artículo 28.4, esto es,
que se trate realmente de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las
cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística
que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción
correspondientes, requisito que obviamente, al definir el ámbito de aplicación objetivo
de la norma, habrá de verificarse por parte del registrador en su actuación calificadora.
Y para ello el registrador deberá tener en cuenta la normativa urbanística autonómica
aplicable, que en el caso de Andalucía está integrada por la LOUA como por el RDUA
que la desarrolla, normas que sujetan esas medidas de protección de la legalidad
urbanística y restablecimiento del eventual orden urbanístico perturbado a un plazo de
prescripción de seis años, que no regirá respecto de los actos y usos descritos en el
apartado 2 del artículo 185 LOUA.
Y es que, tal y como señala la Resolución de la Dirección General de los Registros y del
Notariado, de fecha 6 de mayo de 2013, el legislador sigue exigiendo que el registrador
califique la antigüedad suficiente para considerar posible la prescripción de las acciones
que pudieran provocar la demolición y además que compruebe que la edificación no se
encuentra sobre suelo demanial o afectado por servidumbres de uso público.
Complementariamente, la Resolución de dicho Centro Directivo de fecha 11 de
diciembre de 2012 sostuvo que la calificación del registrador debe constatar, por lo que
resulte del Registro y del propio título calificado, que la finca no se encuentra incluida
en zonas de especial protección, en aquellos casos en que la correspondiente legislación
Volumen 15, Mayo de 2017
35
aplicable imponga un régimen de imprescriptibilidad de la correspondiente acción de
restauración de la realidad física alterada, pues en tales casos ninguna dificultad existe
para que el registrador aprecie la falta del requisito de la prescripción, dado que su
ausencia no queda sujeta a plazo y su régimen resulta directamente de un mandato legal.
No debemos perder de vista la remisión que este apartado número 4 del artículo 28 del
Real Decreto Legislativo 7/2015 hace al régimen general (apartado número 1 del mismo
artículo) y que, a juicio de la Dirección General de los Registros y del Notariado, según
Resolución de 16 de mayo de 2013, implica la exigencia adicional del seguro decenal en
los supuestos preceptivos, tal y como se deduce del artículo 20 de la Ley de Ordenación
de la Edificación, que no establece distinción respecto a si la declaración de obra nueva
se realiza por antigüedad o no.
Por último, y en relación con el problema de determinar el alcance temporal de las
normas aplicables en la inscripción registral de las escrituras de declaración de obra
nueva, hay que decir que la Dirección General de los Registros y del Notariado (entre
otras, en Resoluciones de fechas 21 de enero y 1 de marzo de 2012), ha tratado de
perfilar una doctrina uniforme al respecto, declarando que las sucesivas redacciones
legales en materia urbanística serán de aplicación a los documentos otorgados durante
sus respectivos periodos de vigencia, aunque las correspondientes obras se hayan
ejecutado en un momento anterior. No obstante, tratándose de escrituras autorizadas con
anterioridad a la entrada en vigor de una determinada norma de protección de la
legalidad urbanística pero presentadas en el Registro de la Propiedad durante su
vigencia, debe exigir el registrador su aplicación, pues el objeto de su calificación se
extiende a los requisitos exigidos para la inscripción.
Esta regla general, sin embargo, sufre evidentes limitaciones en determinados ámbitos
normativos para evitar, entre otras consecuencias, la posible aplicación de un régimen
sancionador a una infracción cometida antes de su entrada en vigor. Por eso, la propia
Dirección General de los Registros y del Notariado (en Resoluciones de 11 de marzo de
2014 y 15 de enero de 2015) aclara que esta doctrina general no puede resultar de
aplicación en relación al ámbito sancionador de la normativa urbanística cuando el
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período señalado para la prescripción de la acción correspondiente ya se ha cumplido en
su totalidad al tiempo de entrar en vigor la nueva norma.

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