Objetivos y principios rectores de la ley de cambio climático y transición energética
| Autor | José Francisco Alenza García |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 75-110 |
CAPÍTULO III
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY
DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA*
José Francisco ALENZA GARCÍA
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra
SUMARIO: 1. PLANTEAMIENTO.—2. LA NUEVA ERA DE LA LEGISLACIÓN DE CAMBIO CLIMÁTICO: 2.1. El inicio de una
nueva era en la legislación ambiental. 2.2. La nueva era de la legislación climática: el tiempo de las leyes.—3. EL OBJE-
TO DE LA LCCTE: 3.1. Las finalidades explícitas de la ley: 3.1.1. El cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París.
3.1.2. La descarbonización de la economía española y su transición a un modelo circular, de modo que se garantice
el uso racional y solidario de los recursos. 3.1.3. La adaptación a los impactos del cambio climático. 3.1.4. La implan-
tación de un modelo de desarrollo sostenible. 3.2. La clamorosa preterición de su fundamento constitucional: el deber
de luchar contra el cambio climático como concreción del deber de cuidado ambiental (y de otros deberes constitucio-
nales).—4. UN EXCESO DE PRINCIPIOS RECTORES EN LA LCCTE: PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y
DEL DERECHO AMBIENTAL: 4.1. Quince principios rectores: la bulímica acumulación de principios como tendencia de
la legislación contemporánea. 4.2. Principios rectores que son principios generales de nuestro ordenamiento jurídico:
4.2.1. Cohesión social y territorial: atención especial a los macroparques de energías renovables. 4.2.2. Protección y
promoción de la salud pública. 4.2.3. Accesibilidad universal. 4.2.4. Igualdad entre mujeres y hombres. 4.2.5. Mejora de
la competitividad de los sectores productivos y certidumbre paras las inversiones. 4.2.6. Calidad y seguridad del sumi-
nistro de energía. 4.2.7. Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones públicas. 4.3. Principios
rectores que son principios generales del Derecho ambiental: 4.3.1. Protección del medio ambiente y preservación de la
biodiversidad. 4.3.2. Principio «quien contamina paga». 4.3.3. Precaución (y la mejor y más reciente evidencia científi-
ca).—5. PRINCIPIOS RECTORES ESPECÍFICAMENTE IMBRICADOS EN EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA TRANSICIÓN
ENERGÉTICA: 5.1. Desarrollo sostenible: 5.1.1. Concepto. 5.1.2. Instrumentos jurídicos. 5.2. Integración y coherencia
climáticas: 5.2.1. Concepto. 5.2.2. Instrumentos jurídicos para la integración y la coherencia climáticas. 5.3. Descarbo-
nización de la economía española (y principio pro renovables): 5.3.1. Concepto. 5.3.2. Instrumentos jurídicos para la
descarbonización. 5.4. Principio de no regresión y Principio de progresión en los objetivos climáticos: 5.4.1. Concepto.
5.4.2. Instrumentos jurídicos. 5.5. Resiliencia: 5.5.1. Concepto. 5.5.2. Instrumentos jurídicos para la conservación y la
promoción de la resiliencia. 5.6. Protección de la vulnerabilidad: 5.6.1. Concepto. 5.6.2. Instrumentos jurídicos de protec-
ción de la vulnerabilidad climática.
1. PLANTEAMIENTO
La nueva LCCTE es la primera ley española que aborda, desde una perspec-
tiva general, los graves riesgos que entraña el cambio climático. Forma parte de
* El presente trabajo se realiza en el marco del Proyecto de Investigación titulado «Derecho de la
biodiversidad y cambio climático: trama verde, suelos y medio marino» (Ref: PID2020-115505RB-C22,
Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad, del Plan Estatal de Investigación Cien-
tífica y Técnica y de Innovación 2017-2020, Ministerio de Ciencia e Innovación).
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la reciente legislación climática que ha inaugurado una nueva era del Derecho
ambiental y climático, caracterizada por una vocación profundamente transfor-
madora de la sociedad para alcanzar la neutralidad climática mediante la instau-
ración de una economía hipocarbónica y, así, hacer frente a lo que se ha calificado
como una «amenaza existencial» que «requiere cambios en todo el conjunto de
las políticas y un esfuerzo colectivo en todos los sectores de la economía y la
sociedad» 1.
En efecto, la LCCTE muestra una ferviente vocación transformadora cuando
afirma en su preámbulo que los objetivos de la ley solo se alcanzarán mediante «un
cambio profundo en los patrones de crecimiento y desarrollo». En consonancia
con esa finalidad metamórfica, la LCCTE establece las bases para un nuevo modelo
energético en el que se abandona la energía de origen fósil y se fomenta la proce-
dente de fuentes renovables, se impone el enfoque climático en las políticas públi-
cas de incidencia o afección climática, se apuesta por una movilidad sostenible y
libre de emisiones y sitúa al cambio climático en el centro de las preocupaciones
políticas, económicas y sociales.
En este trabajo expongo las características de esa nueva legislación climática
como paso previo al examen del objeto y de los principios de la LCCTE. Lo que el
artículo primero de la LCCTE describe como su «objeto» reúne, en realidad, las fi-
nalidades que persigue su regulación: el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo
de París, la descarbonización de la economía española, la adaptación a los impac-
tos el cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible.
Para lograr esos objetivos, la regulación legal se inspira en una serie de prin-
cipios que la propia ley tipifica. En la extensísima enumeración de principios rec-
tores no cabe apreciar un fundamento y una sistemática coherentes. En ella se
acumulan ideas y conceptos de diversa naturaleza, alcance y fundamento, muchos
de los cuales carecen de mecanismos jurídicos que permitan su desarrollo y que
garanticen su efectividad. Asimismo, de su regulación cabe deducir la existencia
de otros principios inspiradores que la ley no menciona de manera expresa. Para
sistematizar el análisis de esa abultada congregación de principios he distinguido,
por un lado, los que tienen carácter general (y son informadores de todo el orde-
namiento jurídico); por otro lado, los principios de Derecho ambiental; y, por últi-
mo, los principios específicos de la legislación climática. He dedicado una mayor
atención a estos últimos analizando tanto su significado como los instrumentos
jurídicos que la propia LCCTE establece para su aplicación.
2. LA NUEVA ERA DE LA LEGISLACIÓN DE CAMBIO CLIMÁTICO
2.1. El inicio de una nueva era en la legislación ambiental
Es indudable que nos encontramos al inicio de una era de transición hacia
profundas transformaciones de nuestra realidad social, energética y económica.
Las nuevas estrategias ambientales pretenden dejar atrás una sociedad insosteni-
ble, con unos modos de producción y consumo basados en el carbono, y con una
fisonomía lineal en la que el dispendio de recursos y la generación de residuos
conducen a la humanidad a un cambio climático de efectos catastróficos y a una
dilapidación de los recursos naturales que, con toda seguridad, impedirá a las ge-
neraciones futuras satisfacer adecuadamente sus necesidades.
1 Así califica al cambio climático y expresa la finalidad de la nueva regulación climática el preám-
bulo del Reglamento (UE) 2021/1119 de neutralidad climática.
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Como he señalado en otro lugar 2, estamos al comienzo de una tercera etapa en
la evolución del Derecho ambiental. En la primera (1972-1985) se produjo el naci-
miento del ordenamiento ambiental que aspiraba a controlar y reducir las fuentes
de contaminación más peligrosas. En la segunda fase (de 1986 a 2014) se alcanzó
la madurez (se perfeccionaron las técnicas jurídicas de protección y se incorpora-
ron nuevas técnicas para un control integrado y global de la contaminación) y se
culminó el ámbito objetivo del Derecho ambiental, al completar los espacios de
regulación que faltaban (ruido, aguas, etc.).
La tercera era dio comienzo cuando se constató que todos los esfuerzos e ins-
trumentos utilizados por el Derecho ambiental no habían sido suficientes para aco-
modar las pautas económicas del sistema empresarial y los hábitos de la sociedad
de consumo a lo que la racionalidad ambiental demandaba. Y ello se produce en
un contexto de creciente amenaza del cambio climático en el que desde diversas
instancias —tanto públicas como privadas— se declara la emergencia y la urgencia
de la acción climática. Pero no basta cualquier acción. Se asume que es imprescin-
dible impulsar profundas transformaciones en la economía y en la sociedad para
mitigar el calentamiento global y para adaptarse a los inexorables e inevitables
cambios que ya se están produciendo en el clima.
El inicio del cambio de era puede datarse en el año 2015, que fue cuando se
consagraron los nuevos paradigmas ambientales —la neutralidad climática y la
economía circular— 3 que han impulsado una normatividad ambiental más pro-
funda y agravada, más transversal e integradora y, sobre todo, con una explícita
vocación transformadora. La ratificación de que la estabilidad climática y la tran-
sición a una economía circular se han convertido en los objetivos capitales de la
política ambiental se produjo en 2019 con el Pacto Verde Europeo 4. Dicho Pacto
señala la senda para avanzar hacia la conversión de Europa en el primer continen-
te climáticamente neutro mediante la realización de ocho «políticas profundamen-
te transformadoras» 5.
Esa vocación transformadora es asumida también por la LCCTE, que se alinea
con ese nuevo marco internacional y europeo para, entre otras razones que señala
su preámbulo, impulsar las «transformaciones tecnológicas y cambios en la indus-
tria» que demanda la lucha contra el cambio climático, y para establecer el marco
que facilite «la equidad en la transición a una economía descarbonizada».
2.2. La nueva era de la legislación climática: el tiempo de las leyes
El consenso científico sobre la realidad del cambio climático y su carácter
antropogénico es, en la actualidad, incuestionable. Según el Grupo Interguber-
namental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de Naciones Unidas, «el
2 J. F. ALENZA GARCÍA, «Principios clásicos para la nueva era del Derecho ambiental», en SORO MA-
TEO y JORDANO FRAGA (dirs.), Viejos y nuevos principios del Derecho ambiental, Valencia, Tirant lo Blanch,
2021, pp. 11-39.
3 El de la neutralidad climática se produjo con la aprobación del Acuerdo de París y el de la econo-
mía circular con la Comunicación de la Comisión de 2 de diciembre de 2015, titulada «Cerrar el círculo:
un Plan de Acción de la Unión Europea para la economía circular».
4 Comunicación de la Comisión de 11 de diciembre de 2019 [COM(2019) 640 final].
5 Esas políticas se fijan las siguientes finalidades: el incremento de la ambición climática (con el ob-
jetivo de la neutralidad climática); el suministro de energía limpia, asequible y segura; la movilización de
la industria en pro de una economía limpia y circular; el uso eficiente de la energía y de los recursos en la
construcción y renovación de edificios; la transición a una movilidad sostenible e inteligente; un sistema
alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente; la preservación y restablecimiento de
los ecosistemas y la biodiversidad; y una contaminación cero para un entorno sin sustancias tóxicas.
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