Elementos objetivos de los convenios interadministrativos de los entes locales
| Autor | Carlos González-Antón Álvarez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León |
Al lado de los elementos subjetivos que se han expuesto y que son necesarios para que exista el convenio, hace falta el concurso de otro elemento material: que el objeto de pacto sea susceptible de trato contractual246. Este requisito va a permitir discriminar de todas aquellas actuaciones que se denominan convenios, aquellas que efectivamente son convenios por crear compromisos jurídicamente vinculantes. Esta susceptibilidad contractual nos remite a la teoría general de los contratos, de la que podemos extraer los requisitos de determinación, posibilidad fáctica y licitud jurídica 247. El objeto convenio debe estar delimitado con claridad, es decir, no cabría entender como verdadero convenio una declaración de intenciones genéricas que necesiten una concreción posterior para poder ser ejecutadas o, en su caso, exigidas. La falta de determinación del objeto convertiría el denominado convenio interadministrativo en un mero pacto político sin eficacia jurídica, si en vez de actuaciones concretas, sólo hubiera declaración de intenciones políticas. Si ni siquiera se puede reconducir el convenio a un «acuerdo entre caballeros», porque el contenido es administrativo -no político- pero sin determinar, el convenio sería nulo. La justificación de la exigencia de que los contratos/convenios tengan un objeto cierto es evidente, según la doctrina civilista, pues no puede haber obligaciones contractuales si no se ha determinado en qué consisten o su concreción se ha dejado para un momento posterior, en que tendrá que producirse un nuevo acuerdo de las partes. En estos supuestos no habrá un contrato, léase convenio, perfeccionado. Sin profundizar en este tema, extensamente abordado por la civilística248, sólo quiero destacar aquí que tampoco puede quedar al arbitrio de una de las partes la determinación del objeto del convenio, pues el artículo 1256 dice que: «la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes». La posición paritaria de las partes de un convenio administrativo apoyaría esta conclusión249.
El requisito de posibilidad deriva del principio de que nadie puede obligarse a algo que es imposible250. Si el convenio incorpora alguna cláusula de objeto imposible hay que entender que es nula dicha obligación, y si afecta a la esencia de la causa del convenio, es decir, si el convenio no se hubiera celebrado sin ese contenido, habrá que entender nulo todo el convenio.
La licitud del objeto del convenio es otro de los requisitos, que impone la comprobación del cumplimiento de la normativa aplicable. El CC, en su artículo 1271, dice que «pueden ser objeto de contrato todas las cosas que no estén fuera del comercio de los hombres» y que «pueden ser igualmente objeto de contrato todos los servicios que no sean contrarios a las leyes o a las buenas costumbres». De nuevo, como señala DÍEZ-PICAZO, la idea de licitud reviste un matiz diferente cuando es aplicada a las cosas que a los servicios; pues mientras aplicada a las primeras, la idea de licitud se transforma en la de comercialidad o comerciabilidad; aplicada a los servicios, «la idea de licitud se concreta en la de conformidad o adecuación del comportamiento o conducta que debe adoptarse con las exigencias impuestas por la ley y las convenciones morales existentes» 251. Estas exigencias del Derecho civil deben, por supuesto, adaptarse al ámbito del Derecho público en el que se desenvuelven los convenios administrativos, lo que nos conduce inmediatamente al principio de legalidad de la actuación administrativa 252. Requisito éste que también se relaciona con el ámbito material de los convenios. Ya se ha apuntado que algunos autores entienden que el objeto de los convenios debe moverse dentro de los límites impuestos por las competencias de que son titulares cada una de las partes 253, de ahí que LLISET hable de que el ámbito son las competencias plurales. Sin embargo, algún autor ha ampliado este ámbito, por entenderlo muy reduccionista: «sobre el objeto del convenio basta pues un interés legítimo de las partes. La competencia hay que exigirla de las obligaciones que contrae cada una, cosa bien distinta»254. Precisión que entiendo acertada aunque, en realidad, ambas posturas son reconducibles si entendemos que el objeto del convenio es la suma de las obligaciones de las partes.
Como también ha reiterado la doctrina, «el ámbito «natural» de los convenios que celebra la Administración no puede exceder de las competencias atribuidas al ente público» 255, compartiendo los límites de toda actuación de los poderes públicos, en especial, el sometimiento a la Constitución y al Derecho. Y entre estos límites, la doctrina coincide en señalar la importancia de los límites que derivan del principio de la indisponibilidad de las competencias, ya que los convenios no pueden implicar una renuncia a la titularidad de las competencias propias; lo que obliga a distinguir entre titularidad y ejercicio de las competencias. Distinción que salva los problemas que se pueden plantear con los convenios que vincularan de forma definitiva el ejercicio de una competencia determinada. En vez de entender que estamos ante una cesión de la titularidad de esa competencia, si se concibe como una traslación del ejercicio de esa competencia, el mantenimiento de la titularidad permitiría desvincularse del convenio y recuperar el pleno ejercicio de la competencia comprometida; posibilidad de denuncia unilateral que es estudiada más adelante.
El ámbito objetivo de los convenios interadministrativos de los entes locales, como vemos, es claramente limitado; pues la Constitución y las propias Leyes delimitan las posibilidades de la concertación que voluntariamente pueden alcanzar las Administraciones públicas. Uno de estos límites, quizás el más importante, dada la finalidad de muchos de los convenios, está marcado por la distribución competencial que realiza la Constitución, en primera instancia, y, para la Administración local, la legislación básica y las leyes sectoriales. El Tribunal Constitucional, con carácter general, no sólo local, ha reconocido que no se puede emplear el negocio convencional para modificar las atribuciones competenciales 256. El principio de legalidad, como ya se ha expuesto más arriba, establece un régimen de vinculación negativa, pues no es necesario que exista una norma específica que habilite a las Administraciones públicas, también a las locales, para que pueda celebrar cada convenio257. La ley establece por tanto, ese techo, que los convenios no pueden sobrepasar, y en aquellos ámbitos en los que hay reserva material o formal de ley, los convenios tienen bloqueada la entrada. Pero también es la Ley la que debe decidir sobre cada materia, qué organización es la responsable de su gestión, el procedimiento y potestades a emplear y las disponibilidades financieras con las que se cuenta. En estos tres planos, el legislador diseña los habitáculos en los que tiene que desenvolverse la actividad convencional de las distintas Administraciones públicas.
Se han realizado numerosos intentos de clasificación de los convenios con base en su objeto, con un carácter más o menos descriptivo o exhaustivo. Clasificaciones cuya utilidad jurídica ha sido puesta en cuestión por algún autor, con bastante razón, ya que muchas de ellas son meras sitematizaciones de la práctica sin repercusión en cuento a los efectos jurídicos258. Repasando muy rápidamente alguna de las elaboradas por la doctrina, se pueden señalar las siguientes. LLISET BORRELL en relación con el objeto de los convenios interadministrativos locales realiza las siguientes consideraciones:
Si el objeto de los convenios interadministrativos es la disposición o la modulación del ejercicio de las competencias, los convenios pueden ser de delegación intersubjetiva, de cesión de la potestad de coordinación (delegación parcial) o de cualquier otra modalidad de condicionamiento del ejercicio de la competencia. Desde otra perspectiva cabe distinguir, los convenios que se refieren al ejercicio de funciones públicas, tradicionalmente refractarias a la gestión indirecta y aun a la indisponibilidad, los que se refieren a la asistencia técnica, financiera y, en general, a la provisión de medios (traducción en el campo interadministrativo de las técnicas del fomento) y los que tienen por objeto las obras y los servicios públicos
259.
Por tanto, según este autor, se puede apuntar dos clasificaciones distintas, la primera distingue entre convenios de disposición de competencias y convenios de condicionamiento de competencias. La segunda, incluye los convenios sobre funciones públicas, los de provisión de medios y los relacionados con obras y servicios públicos.
Otros autores han propuesto también sus clasificaciones. Así, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, en su monografía sobre los convenios interadministrativos en general, se apoya en cuatro grandes grupos: los convenios de colaboración en sentido estricto, los de competencias, los normativos y los de creación de órganos u organizaciones mixtas. Más recientemente, MARTÍN HUERTA reduce la tipología a convenios de colaboración (aquellos que tienen por objeto regular la...
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