Evolución histórica de la protección de la salud en España: desde 1812 hasta la Ley General de Sanidad (1986)

AutorHonorio-Carlos Bando Casado
Páginas46-55

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I Preámbulo

La Protección de la Salud, ha sido una constante histórica 1, aunque si bien es cierto, todos los aspectos sanitarios se han venido centrando en torno al concepto de enfermedad durante toda la pasada centuria y gran parte del siglo XX. El concepto de Salud se circunscribe a «un estado completo de bienestar físico, mental y social» 2.

A raíz de la vertebración de la Administración española 3 durante el siglo XIX surge a sus comienzos, las primeras preocupaciones por crear unas estructuras mínimas de la sanidad 4. La problemática de la Protección de la Salud y la necesidad de llevar a cabo una reforma modernista en la línea de los países europeos 5, se va a plantear en España cada vez que un Gobierno progresista asumía el Poder, este hecho ha sido una reiteración histórica, que se ha venido observando en la trayectoria de la política sanitaria. Con el proceso de transformación industrial y el paulatino cambio de una sociedad rural hacia otra con caracteres urbanos, se produjo un giro coper-nicano en el planteamiento de la acción admmis trativa sobre la Protección de la Salud 6, es cuando se empieza a descubrir que la salud no es una cuestión aislada y empieza a tomarse conciencia del amplio contenido social 7 que el tema en sí encierra y como conquista de los movimientos sociales de principios del siglo XX, que trajo como consecuencia la aprobación de la Ley Fundacional del Instituto Nacional de Previsión de 1908.

Durante todo el siglo XX va a predominar el criterio de que la Administración no debía intervenir directamente en los temas sanitarios con una extensión para todos los ciudadanos, sino solamente para las clases más necesitadas y con unos niveles de rentas casi inexistentes 8. La Beneficencia Pública será la encargada de cubrir durante el siglo pasado y gran parte del XX 9 la asistencia sanitaria para los ciudadanos con bajos recursos económicos y que no pueden hacer frente por sí solos a la enfermedad. Tanto la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios 10 como la reciente Ley General de Sanidad 11 consagran de una manera categórica la Protección de la Salud de los ciudadanos, siendo un horizonte básico al que los poderes públicos deben orientar todas sus actuaciones 12. A continuación vamos a recoger una evolución histórica de la Protección de la Salud, que irá estrecha-mente ligado al tema de la problemática sanitaria, desde las Cortes de Cádiz 13 hasta la nueva Ley General de Sanidad, marco posible para la reforma sanitaria 14.

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II Evolución historico-legislativa
1. La Instrucción Sanitaria de 1813

El espíritu liberal y democrático creado por las Cortes de Cádiz que el 22 de mayo de 1809 celebraron su primera sesión 15 y que tras sus intensos trabajos lograrían la aprobación de la Constitución de 1812, determinando según Artola «un sistema político conforme a los principios de la primera fórmula liberal, en que la conservación de la institución monárquica determina ciertas precauciones para limitar sus iniciativas o anularlas, en el caso de que su titular tratase de restablecer el absolutismo» 16. En definitiva se abriría lo que podríamos denominar la Crisis del Antiguo Régimen. «Las Cortes constituyen el nuevo régimen, inician la tarea, que no completarán, de configurar una nueva sociedad basada en la interpretación individualista de los principios teóricos de libertad, igualdad y propiedad, considerados como fórmulas fundamentales de todo sistema armónico de relaciones sociales» 17. Hasta aquí unos retazos para situar el ambiente sociológico y político en que se desarrolló y se gestó la Instrucción Sanitaria de 1813, primera normativa sanitaria de la época 18. La obra de las Cortes de Cádiz fue rodeada de un clima calificado por Muñoz Machado de tensión-«cercados los diputados por la enfermedad y sin posibilidades de salir de la ciudad donde las defunciones aumentaban por días, mientras que por las autoridades se trataba de ocultar, en lo posible, la situación real de la plaza. El que las autoridades sanitarias velasen celosamente para ocultar el mal, al que no dieron publicidad hasta el momento en que era absolutamente imposible mantenerlo en secreto, y el que, una vez divulgado, se hiciese todo lo posible por quitar importancia a la cosa y distraer al público con otros temas, ha hecho pensar a muchos historiadores que las epidemias no tuvieron en Cádiz la gravedad que en realidad alcanzaron» 19.

La principal iniciativa en el campo sanitario de las Cortes de Cádiz 20, fue el encargo al Protomen-dicato, restablecido nuevamente 21, de la redacción y elaboración de una normativa sanitaria, lo que traería consigo la pérdida de competencias de la Junta Suprema de Sanidad creada por una Real Cédula de 18 de septiembre de 1720, como sección técnica del denominado Consejo de Castilla. Fruto de estas inquietudes legislativas aparece la instrucción de 1 3 de junio de 1813 22, que a continuación por su interés histórico recopilamos su artículo primero:

Estando a cargo de los Ayuntamientos de los pueblos la policía de salubridad y comodidad deberán cuidar de la limpieza de las calles, mercados, plazas y la de hospitales, cárceles y casas de candad o de beneficencia; velar sobre la calidad de los alimentos de toda clase; cuidar de que en cada pueblo haya cementerioPage 48 convenientemente situado; cuidar asimismo de la desecación o bien de dar curso a las aguas estancadas o insalubres, y, por último, de remover todo lo que en el pueblo o en los términos pueda alterar la salud pública o la de los ganados.

Esta Instrucción constituye, aunque con carácter municipal, la primera producción legislativa, de inspiración democrática y progresista de la época 23. Pretende, en definitiva, la Instrucción de 1813 dotar al Poder Municipal de unas normas para afrontar la problemática sanitaria, que en algunas poblaciones venían haciendo estragos debido a las grandes epidemias de enfermedades contagiosas. Todo el espíritu liberal de la legislación sanitaria, derivada de la acción de las Cortes de Cádiz, comenzaría a verse frustrado a raíz de la firma del Tratado de Velecay, de 11 de diciembre de 1813, que tenía como consecuencia el regreso a España de Fernando Vil y la abolición de las Cortes de Cádiz y dé su legado iniciándose la persecución de los liberales a raíz del R. D. de 4 de mayo de 181424.

2. El Código Sanitario de 1822

Con la derogación de toda la legislación de las Cortes de Cádiz en 1814 se abriría un período absolutista en torno a la figura de Fernando VII. Artola, M., ob. cit., pág. 43- También vid Arostegui, J.: «Un Nuevo Sistema Políti co». Historia 16, n °9, págs. 25-68. Artola, M° «La España de Fernando Vil», Madrid. 1 978 Tuñón de Lara, Manuel. «His toria de España», Barcelona, 1980 quien señalaba sobre tal obra legislativa «como si no hubieran pasado jamás tales actos» 25 y condena a muerte, como reos de lesa majestad, a cuantos atentaron contra las prerrogativas de su soberanía». Este clima político, hizo impensable cualquier reforma que modificara las estructuras sanitarias de acuerdo con la realidad sociológica que el país vivía. Con el pronunciamiento de Riego en 1820, apoyados por los civiles Alcalá Galiano, Mendizábal e Isturiz 26, logran que dicho pronunciamiento triunfe. El rey Fernando Vil juraba la Constitución de 1812 y las Cortes aprobaban la legislación de las Cortes de Cádiz, triunfando el alzamiento liberal al comienzo del mes de marzo de 1820 con lo que se abriría el denominado Trienio Liberal 27. En este clima de gestación, la elaboración del Código Sanitario, idea procedente de la obra de las Cortes de Cádiz y que tratará de solventar la problemática planteada por aquellos años con las enfermedades infectocontagiosas como la fiebre amarilla que asoló a los puertos de Sevilla, Cádiz y Barcelona 28. «En esta ciudad se calcula que causó 6.244 víctimas, equivalentes al 6 % de todos los pobladores en menos de cuatro meses (3 de agosto a 22 de noviembre)». Empieza a preocupar a los Gobiernos los problemas derivados de la enfermedad, empezando a concebirse el concepto de Salud Pública, que girará durante numerosas décadas en torno a la «enfermedad», identificando el término «Salud Pública» con la lucha epidemiológica 29. El proyecto de Código Sanitario de 1822 afrontaba una visión progresista de los problemas sanitarios, señala Muñoz Machado, «que puede decirse que para su época el proyecto de Código sobre Sanidad de 1822 era avanzado. En su redacción se había tenido por modelo lo mejor de la legislación comparada de su tiempo, los códigos que sobre el mismo tema se habían aprobado o se discutían por aquellos años en Europa. Sin embargo, cuando las Cortes examinaban el proyecto lo devuelven pidiendo modificaciones en su redacción, rebajaban su extensión y en las discusiones acaba por ser rechazado, muriendo con él un primer intento de reunir en un texto las normas sanitarias. Habrían de pasar más de treinta años para que un nuevo proyecto de ley de contenido mucho más limitado que el anterior reciba su aprobación en el legislativo».

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A nuestro juicio el texto del Código Sanitario de 1 822 elevado para su aprobación es fruto de los trabajos y del espíritu de los hombres que hicieron posible la Constitución de 1812, más tarde conocidos como «doceañistas». Los avatares políticos de la época vienen una vez más a frenar cualquier impulso renovador en el ámbito sanitario. La...

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