Canon de actividad industrial. Revisión de los acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria reconociendo una exención
| Autor | Huesca Boadilla, Ricardo |
| Páginas | 376-396 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 7 de diciembre de 2007 (ref.: A. G. Entes Públicos 65/07). Ponente: Ricardo Huesca Boadilla
Page 376
1. La cuestión que da origen a la petición de informe arranca de un acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, adoptado en sesión celebrada el 1 de octubre de 1999, en relación con el expediente de nueva valoración de los terrenos de los puertos de Las Palmas.
El Consejo de Administración, según resulta del propio texto literal del acuerdo remitido, resolvió, por un lado, dar el visto bueno al expediente de valoración tramitado por la Autoridad Portuaria y trasladar el mismo al ente público Puertos del Estado a fin de que este Organismo lo elevase al Ministro de Fomento para su aprobación definitiva, si procediera, y, por otro, en cuanto a la aplicación de la disposición transitoria segunda , apartado dos, de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPEMM) que impone la obligación de adaptar los cánones de ocupación o aprovechamiento de las concesiones y autorizaciones otorgadas conPage 377anterioridad a la vigencia de esa Ley en el plazo de un año desde la aprobación de las nuevas valoraciones, adoptar distintos criterios, entre los que cabe destacar el segundo, que dispone textualmente:
Para aquellos concesionarios que vean incrementados los cánones a abonar en concepto de ocupación de terrenos cuando entre en vigor la nueva valoración, respecto a los vigentes (convenientemente actualizados por el IPC), y estén obligados a abonar el Canon de Actividad industrial (art. 69 bis) o Mejora del Canon (art. 69.8), a la hora de adaptar las cuantías de sus cánones por ocupación de terrenos a la Nueva Valoración de éstos por la disposición transitoria segunda.dos, los incrementos mencionados se compensarán con las cuantías globales de los Cánones de Actividad Industrial y Mejora del Canon, cuyo resultado final (de estos últimos) deberá ser siempre mayor o igual a cero.
La Orden del Ministerio de Fomento de 24 de abril de 2003, rectificada por otra Orden de 18 de julio del mismo año, aprobó estrictamente la valoración de los terrenos y lámina de agua de la zona de servicio del puerto de Las Palmas, que incluye el de Salinetas y el de Arinaga, en los términos que se recogen en la referida Orden, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 69.5 de la LPEMM, en la redacción dada al mismo por la Ley 62/1997. Con ello daba una respuesta positiva, con ciertas matizaciones, a la propuesta elevada por la Autoridad Portuaria de Las Palmas al ente público Puertos del Estado para la aprobación definitiva de la nueva valoración de los terrenos, cumpliendo así con lo prevenido en la disposición transitoria segunda.1 de la Ley 62/1997. No se contiene en dichas Órdenes referencia alguna a los criterios a aplicar por la Autoridad Portuaria para la adaptación del antiguo canon de actividad a la Ley 62/1997, tras la aprobación de los nuevos valores de los terrenos.
2. Tras dicha aprobación, la Autoridad Portuaria de Las Palmas procedió, en los años 2003 y 2004, a la revisión de los cánones de ocupación y aprovechamiento de las concesiones, así como a la «revisión» (en la práctica, una compensación) de los cánones de actividad industrial y mejora del canon, de acuerdo con los criterios plasmados en el acuerdo de 1 de octubre de 1999 –punto 2–, lo que determinó, para aquellas concesiones que veían incrementado el canon de ocupación, el reconocimiento de una exención de canon o un valor cero de su cuantía (a la solicitud de informe se acompañan dos acuerdos del Consejo de Administración de 14 de mayo y 13 de octubre de 2004 adoptados en este sentido).
3. La disposición transitoria quinta de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, sobre régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general obliga a adaptar el canon de prestación de servicios al público y el canon de desarrollo de actividades comerciales o industriales a la regulación contenida en el artículo 28 de la nueva Ley para la tasa de aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.
Page 378
Considera el Organismo consultante que no es posible realizar esa adaptación hasta que se proceda a la revisión del acuerdo del Consejo de Administración de 1 de octubre de 1999 y de los acuerdos posteriores de los años 2003 y 2004, de revisión del canon, por ser contrarios a Derecho, al reconocer exenciones de un canon o tasa no previstas en la Ley, contraviniendo lo dispuesto en la Ley General Tributaria y en la Ley General Presupuestaria, pudiendo estar incursos los citados acuerdos en el supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 217.1.f) de la Ley General Tributaria de 17 diciembre de 2003, por lo que resultaría procedente su revisión previa antes de acordar esa adaptación. Sobre ello se solicita el parecer de este Centro Directivo.
En caso de darse una respuesta afirmativa a esta cuestión, se solicita también que se dictamine en relación con el procedimiento adecuado para la declaración de nulidad, así como sobre el órgano competente para la incoación, tramitación y resolución del correspondiente procedimiento.
I. Para dar una respuesta fundada en Derecho a la cuestión suscitada en la solicitud de informe es conveniente hacer una referencia histórica a la configuración legal del canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales, como así se denomina en la disposición transitoria quinta de la Ley 48/2003, aunque no siempre tuvo esa denominación y alcance, hasta llegar a la actual «tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios» regulada en el artículo 28 de esa misma Ley.
El canon por el ejercicio de actividades industriales existe como tal canon desde la Ley 1/1966, de 28 de enero, de régimen financiero de los puertos españoles que, después de establecer en su artículo 14, entre otras cosas, que el ejercicio de actividades industriales y comerciales en la zona portuaria por personas y entidades ajenas a sus organismos gestores será objeto de la oportuna concesión, fija en su artículo 15 un canon específico limitado al ejercicio de actividades industriales y comerciales (sin extenderse, por tanto, a la prestación de servicios a terceros que no tenga el carácter de actividad comercial o industrial). La citada Ley no establecía los elementos esenciales del canon, limitándose a señalar, por lo que se refiere a la cuantía, que se exigiría «una cantidad alzada, determinada por los órganos gestores».
El artículo 69.2 de la LPEMM preveía, en su primitiva redacción, que la prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades industriales o comerciales en el ámbito portuario estarían sujetas a canon a favor de la Autoridad Portuaria correspondiente, declarando exentos del mismo los servicios exentos del pago de tarifas portuarias, a los que se refiere el artículo 71 de la Ley.
Page 379
Este último precepto declaraba exentos del pago de esas tarifas los servicios prestados a los buques de guerra y aeronaves militares nacionales y, en régimen de reciprocidad, a las extranjeras, siempre que no realizasen operaciones comerciales y su visita tuviese carácter oficial o de arribada forzosa, así como el material de las Autoridades Portuarias y las embarcaciones dedicadas por las Administraciones Públicas a labores de vigilancia, investigación, protección y regeneración costera, represión del contrabando, salvamento, lucha contra la contaminación marina, enseñanzas marítimas y, en general, a misiones oficiales de su competencia, y, por último, el material y embarcaciones de la Cruz Roja Española, dedicados a labores propias que tiene encomendada esta institución. El precepto se cerraba con una habilitación al Ministro de Obras Públicas y Transportes (actualmente, Ministro de Fomento) para establecer exenciones o bonificaciones para actividades de relevante interés humanitario o social.
El artículo 69 de la LPEMM terminaba con un apartado 3 en el que se atribuía a los cánones de ocupación y de prestación de servicios y desarrollo de actividades industriales o comerciales la consideración de precios públicos, determinándose sus características, cuantía y condiciones por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda.
Por Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la LPEMM se estableció, entre otras cosas, la regulación de los elementos esenciales de los cánones, a fin de dotar a dichas prestaciones patrimoniales de carácter público de la debida cobertura legal, a raíz de la doctrina que se recoge en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 185/1995, de 14 de diciembre (así lo refleja su Exposición de Motivos).
Para ello se dio nueva redacción al artículo 69 de la LPEMM que, hasta ese momento, constituía el único precepto de la Sección 2.ª («Cánones») del capítulo II («Régimen económico de la utilización del dominio público portuario estatal y de la prestación de los servicios portuarios») del título II («De la gestión del dominio público portuario») de dicha Ley, precepto que, a partir de la entrada en vigor de la Ley 62/1997, se dedica exclusivamente al canon de ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, añadiéndose el artículo 69 bis, dedicado al canon por prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades comerciales o industriales, y artículo 69 ter, referido ya a las exenciones específicas de los cánones.
Es importante resaltar, en relación con el canon sobre el que versa la solicitud de informe, que el apartado 3 del artículo 69 bis, dedicado a dicho canon, establecía los criterios para la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba