Evaluación de las políticas laborales activas en México 1988-2006
| Autor | 1. Rogelio Huerta Quintanilla - 2.Rosa Gómez Tovar |
| Cargo | 1. Profesor titular - 2. Licenciada en Economía |
| Páginas | 199-227 |
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Actualmente todos los países enfrentan diversos retos en materia de política económica. El conseguir un alto nivel de empleo constituye, por lo que representa, uno de los más problemáticos para la sociedad; ¿cómo lograr un alto nivel de empleo? La respuesta a este cuestionamiento constantemente genera debate sobre la manera de actuación de los gobiernos.
En el caso de México, y de muchos países desarrollados, la intervención del gobierno en apoyo al empleo se enmarca en las políticas activas de mercado de trabajo, que son acciones que pretenden incidir en los mercados de trabajo. Estas políticas son focalizadas y pretenden corregir las «imperfecciones del mercado que limitan la acción de la oferta y la demanda» (Román Morales, 2007:65).
En nuestro país podemos encontrar dos tipos de políticas activas: la primera es la Política de apoyo al empleo que se fundamenta en el Servicio Nacional de Empleo y la segunda es la Política de capacitación sustentada en dos programas (uno que apoya a trabajadores desempleados y otro que se enfoca a capacitar a trabajadores en activo); y ambas son instrumentadas por la Secretaria del Trabajo y Previsión Social (STPS).
Está investigación se divide en cuatro partes, en la primera se brinda un breve vistazo a la situación del empleo y el desempleo en México, para poner en relieve la importancia de los programas que se instrumentan en el país. En la segunda parte nos dedicamos a definir conceptualmente las políticas aplicadas en México. En el tercer apartado se aborda el origen de los programas aplicados en México, de manera que se analizan los objetivos y líneas estratégicas de los programas de política laboral propuestos por los tres distintos presidentes que ejercieron su mandato en el periodo de investigación en lo que respecta a las políticas de apoyo al empleo y la capacitación.
En la última parte de esta investigación se analizan propiamente los programas aplica-Page 200dos, de dos formas, la primera se enfoca a revisar el presupuesto asignado para cada uno de los programas y como fueron ejecutados dichos recursos; la segunda se centra en la cobertura de los servicios otorgados por los programas, en relación a la importancia presupuestal que se les brinda.
En México, el incremento de la población económicamente activa (PEA) ha sido alrededor de 800 mil personas por año promedio en el periodo 1991-2006 (cuadro 1); mientras tanto la población ocupada en el mismo periodo ha representado alrededor del 96 y 97 por ciento de la PEA, a excepción de tres años, el periodo 1995-1997 en el que la ocupación disminuyó como consecuencia de la crisis de 1994-1995. Aun así, las personas que se encuentran ocupadas como porcentaje de la PEA al final del periodo estudiado es un punto porcentual menos que en 1991.
Para medir el empleo en el sector formal1de la economía tomamos el número de trabajadores asegurados al Instituto Mexicano del Seguro Social2 (ver cuadro 2), y encontramos que sólo el 30 por ciento de la población ocupada se ubica en un empleo de este tipo. De nueva cuenta el valor más pequeño lo encontramos después de la crisis de 1994.
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Fuente: Presidencia de la República (1999, 2001 y 2007).
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Fuente: Presidencia de la República (1999, 2001 y 2007).
El siguiente indicador importante en el mercado de trabajo es la contraparte del empleo formal, la informalidad que en los últimos años ha sido llamada la válvula de escape al desempleo abierto.
En la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI se estima que en 2006 el 27 por ciento de los ocupados a nivel nacional laboraba en el sector informal3 (ver cuadro 3).
Sin embargo, estimaciones del Consejo Nacional de Población en 2002 dicen que alrededor del 45 por ciento de los adolescentes y jóvenes ocupados de 12 a 24 años de edad en ese año se insertaba en actividades informales; la proporción se reducía al 33 por ciento entre los adultos de 25 a 44; y de nueva cuenta volvía a elevarse al 42 por ciento entre las personas de 45-64 años y al 57 por ciento entre los adultos mayores.
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Fuente: INEGI (2009a).
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Fuente: INEGI (2009a).
Junto con la ocupación en el sector informal, se encuentra la población ocupada que tiene la necesidad y disponibilidad de ofertar más tiempo de trabajo de lo que su ocupación actual le permite, es decir la subocupación. Como se puede observar en el cuadro 4 la tasa de subocupación en el país ha disminuido desde 1995 de casi el 11 por ciento al 6 por ciento al final del periodo.
El desempleo abierto en México ha sido tradicionalmente muy reducido. Como se puede observar en el cuadro 5, la proporción de desempleados respecto a la PEA se mantiene bastante estable en todo el periodo, a excepción de 1995, 1996 y 1997 en los que prácticamente se duplica, aun así son valores pequeños cercanos a lo que se podría considerar como pleno empleo.
Sin embargo esto último no quiere decir que el país no está enfrentando desafíos muy serios en el plano del empleo; como se puede apreciar en el cuadro 6, existe una serie de indicadores complementarios a la tasa de desempleo abierto que no respaldan los valores de esta última.
La tasa de desempleo abierta alternativa que es la proporción de la PEA y de la población no económicamente activa que se encuentra desocupada o que está disponible para el trabajo aunque haya abandonado la búsqueda del mismo, aun cuando muestra valores similares a la tasa de desocupación es mayor a ella en todos los años para los que hay información disponible. La tasa de presión general que representa a la población desocupada, más la ocupada que busca trabajo respecto a la PEA en casi todos los casos duplica el valor del desempleo abierto. La tasa de ocupación parcial y desocupación que es el porcentaje de la PEA que se encuentra desocupada, más la ocupada que trabajóPage 203menos de 15 horas en la semana de referencia es mayor al 6 por ciento en todos los casos y llegó a un valor del 13 por ciento en 1995. Por último la tasa de condiciones críticas de ocupación que es el porcentaje de la población ocupada que se encuentra trabajando menos de 35 horas a la semana por razones de mercado, más la que trabaja más de 35 horas semanales con ingresos mensuales inferiores al salario mínimo y la que labora más de 48 horas semanales ganando hasta dos salarios mínimos era al principio del periodo del 20 por ciento, y aunque se redujo al final del mismo su valor sigue siendo bastante alto, 11 por ciento.
Por lo tanto, los desafíos que enfrenta el gobierno van más allá de reducir la tasa de desempleo abierto, pues se requiere reducir el alto porcentaje de ocupación en el sector informal, la subocupación y en general mejorar la calidad de los empleos generados en el país.
A continuación se analizan los principales instrumentos utilizados por el gobierno para tratar de reducir los problemas a los que se enfrenta México en materia de empleo.
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Fuente: INEGI (2003), 1988-1994; inegi (2009A), 1995-2006.
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Fuente: INEGI (2003), 1988-1994; INEGI (2009a), 1995-2006.
En México no existe una política de empleo en el sentido de que se halle establecido un instrumento por medio del cual se pueda incidir directamente en el nivel de empleo en la economía. El instrumento que se utiliza para elevar el nivel de empleo son las políticas de mercado de trabajo que procuran la reducción de imperfecciones que limitan al encuentro entre oferta y demanda, como son la falta de información o la inadecuación entre las características de la oferta y necesidades de la demanda.
Existen políticas de mercado de trabajo de primer y segundo orden. Las políticas de primer orden del mercado de trabajo consisten en la modificación de la legislación laboral. En los últimos años la tendencia mundial se ha dirigido a políticas de este orden que tienen como objetivo la desregulación y la flexibilización en los mercados de trabajo. Las políticas laborales activas y pasivas se refie-Page 205ren a un tipo de política de mercado de trabajo de segundo orden.
Por políticas pasivas de mercado de trabajo se entienden aquellas políticas laborales que tienen por objetivo el mantenimiento del ingreso de quienes no tienen un empleo cuando, al menos en términos de edad, podrían desenvolverse activamente en el mercado de trabajo.
Las políticas pasivas están dirigidas a compensar los efectos sobre los desequilibrios que se producen en el mercado laboral. A diferencia de las políticas activas, se enfrentan a los efectos del desempleo y no a sus posibles causas. Sólo existen dos clases de políticas pasivas, estas son las prestaciones al desempleo y las compensaciones por prejubilaciones. (Ruesga, 2002)
Las políticas activas de mercado de trabajo (AMLP por sus siglas en inglés) tienen un carácter «anticipatorio», es decir, tratan de prever y adelantarse a una eventual situación de desempleo. Estas pueden dirigirse a la oferta de trabajo, es decir, políticas de formación (comprenden programas destinados a reducir el abandono escolar y garantizar un mínimo de formación inicial, institucionalización de requerimientos profesionales, certificación de formación y promoción de relaciones entre formación y empleo), a la demanda o políticas de creación directa de empleo y apoyo a nuevas iniciativas (iniciativas empresariales, subvenciones a la contratación, iniciativas locales de empleo, desarrollo de nuevas modalidades de contratación, creación directa de empleo por el gobierno, medidas específicas dirigidas a favorecer la contratación de grupos desfavorecidos y reparto de empleo); o bien a ambas como políticas de ajuste entre oferta y demanda (asesoramiento y asistencia en la búsqueda de empleo, servicios públicos o privados de empleo y empresas de trabajo temporal). (Ruesga, 2002)
Un factor de importante relevancia que condiciona el éxito de las ALMP es la demanda agregada. Si no hay ningún cambio en el número de puestos vacantes en una economía, a corto plazo, las ALMP simplemente redistribuirán los empleos mediante efectos de tipo sustitución y desplazamiento. Aun así, este tipo de políticas tienen efectos beneficiosos de más largo plazo como el aumento de la mano de obra disponible capacitada, así como también pueden ayudar a limitar las presiones de salario en cada nivel de demanda agregada, creando así más oportunidades para los desempleados y la nueva mano de obra que se adhiere al mercado de trabajo. (Tzannatos, 1999).
Entre los años 1988 y 2006 se formularon tres distintos programas sobre política laboral que fueron aplicados en México:
• Programa Nacional de Política Laboral 2001-2006
• Programa de Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales 1995-2000
• Programa Nacional de Productividad y Capacitación 1990-1994
Estos tres programas, en los que se refiere los objetivos del gobierno para promover acciones tendentes a mejorar el nivel de empleo del país y la capacitación de los trabajadores, contienen varias coincidencias. En primer lugar destaca la preocupación por elevar la productividad y de elevar así también la competitividad de la planta productiva. Por otra parte se habla de una mayor partici-Page 206pación de los trabajadores e instituciones tanto en la toma de decisiones como en el proceso de capacitación para hacerlo más flexible y permitir una mayor adaptación a los cambios económicos. En último lugar, en los tres programas se menciona el fomento de una cultura de productividad en toda la sociedad, es decir, se le da una gran importancia a que la población tome un papel activo, sobre todo los individuos, en el proceso de modernización del país.
Por otro lado, hablando de las estrategias que se emprendieron se hacen visibles dos líneas comunes a lo largo del periodo, en primer lugar se menciona que hay que mejorar la capacitación de los trabajadores activos y desempleados, así como también flexibilizar el proceso para que los trabajadores se puedan adaptar a los cambios en el proceso de producción. En este punto, aun cuando son claras las coincidencias, se puede notar un cambio gradual en la visión de los tres gobiernos en cuanto a su participación en la implementación de la capacitación. En el primer periodo con el presidente Salinas, se dice que la capacitación debe ser un proceso participativo entre todos los sectores involucrados; en el siguiente periodo con el presidente Zedillo, la preocupación del gobierno va a tratar de adaptar a la capacitación con los cambios tecnológicos; y por último en el sexenio del presidente Fox, el gobierno es un simple creador de condiciones que tiene como tarea fomentar a las empresas para que sean ellas las que capaciten o en su caso lo hagan los individuos.
La segunda coincidencia va en el sentido de darle una mayor importancia a los servicios de vinculación, sobre todo a partir del sexenio de Zedillo, por lo que podemos intuir que se estaba dejando de lado la preocupación por la generación de empleo y una mejor formación de los trabajadores (sólo en el primer periodo se habla de mejorar la educación en general como un política hacia una mayor productividad), entonces el énfasis de sus estrategias recae en que los empleos ya establecidos sean ocupados por el mejor concurrente.
En seguida se revisarán los instrumentos aplicados en México durante el periodo1988- 2006.
El SNE tiene como objetivos facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, orientar a los buscadores de empleo sobre las condiciones del mercado laboral y apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de candidatos para cubrir sus vacantes.
El SNE inicio sus actividades en 1978 con oficinas instaladas en cinco entidades federativas; a mediados de 1984, opera de manera descentralizada: el Gobierno Federal norma y transfiere recursos a los gobiernos estatales; éstos operan los Servicios Estatales de Empleo (SEE) y, aportan recursos adicionales.
El servicio también lleva a cabo otras actividades de colocación tales como la organización de ferias de empleo y de talleres para desempleados. La feria de empleo es un servicio gratuito que se brinda desde 1993, su organización se lleva a cabo cuando hay requerimientos insatisfechos de mano de obra, en entidades que cuentan con una red organizada de los agentes del mercado de trabajo.
Los talleres para desempleados comenzaron a funcionar a finales de 1995 como un mecanismo de orientación para que las personas busquen empleo de una manera más eficaz. En ellos se atienden aspectos de presentación personal, elaboración de curriculum, análisis de oportunidades de empleo y de competencias laborales.
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CHAMBATEL comenzó a operar en mayo de 2001, la operación de este programa se da mediante centros de atención especializados vía telefónica.
La inauguración del programa CHAMBANET fue en febrero de 2002, en este programa se pone a disposición de empleadores y buscadores de empleo una página electrónica en Internet que compila información sobre el perfil de los solicitantes y vacantes de toda la estructura ocupacional.
El PROBECAT se creó en 1984 como parte de los programas emergentes de protección al empleo. A partir de 1987 los objetivos del programa dejaron de limitarse a la atención coyuntural del desempleo abierto y se inclinaron hacia la atención de los problemas estructurales relacionados con la falta de calificaciones adecuadas de la mano de obra respecto a los requerimientos ocupacionales del aparato productivo.
Los SEE (Servicios Estatales de Empleo) del SNE son las instancias encargadas de efectuar las tareas de reclutamiento y selección de los becarios, así como de detectar las necesidades de capacitación en cada entidad o región. Además de cubrir el pago de los instructores y costo de los materiales didácticos, el programa otorga una beca de manutención equivalente al salario mínimo regional y ayuda para transportación.
Este programa ofrece capacitación mediante las siguientes modalidades:
Escolarizada. Se lleva a cabo en planteles educativos y centros de enseñanza públicos y privados. Los cursos duran de uno a tres meses, aunque en ocasiones se pueden extender hasta seis meses.
Mixta. Se realizan cursos a petición expresa y en coordinación con el sector empresarial, para satisfacer requerimientos específicos de calificación. En esta modalidad, las empresas participan en el diseño de los contenidos, cubren los honorarios de los instructores, adquieren un seguro contra accidentes de trabajo para los becarios, proporcionan material didáctico y se comprometen a contratar por lo menos al 70% de los egresados.
A partir de 2002 el PROBECAT es reformulado y toma el nombre de Programa de Apoyo al Empleo, extendiendo su cobertura mediante la implementación de una serie de actividades: Sistema de Capacitación para el Trabajo (SICAT); Proyectos de Inversión Productiva (PIP); Sistema de Apoyos Económicos a Buscadores de Empleo (SAEBE); Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral Interna (SAEMLI); y Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral al Exterior (SAEMLE).
El objetivo del programa continuó siendo el de incrementar las capacidades y habilidades, es decir, mejorar la «empleabilidad» de la población desempleada y subempleada, brindándole orientación ocupacional, asistencia técnica e información, capacitación, apoyos económicos y en especie, en función de sus características y las del mercado laboral.
Con objeto de reforzar y profundizar los apoyos a la capacitación de trabajadores en activo, en 1988 se inicio el programa CIMO, como un proyecto piloto para apoyar el desarrollo de sistemas de calidad y productividad en las micro, pequeñas y medianas empresas.
La operación de CIMO se realiza a través de las Unidades Promotoras de la Capacita-Page 208ción (UPC), que son instancias creadas y operadas con la participación tanto del sector público como privado. El personal de las UPC brinda apoyo técnico a las empresas para que éstas identifiquen con mayor precisión sus necesidades de capacitación y asistencia técnica, entren en contacto con oferentes adecuados de estos servicios y sus acciones en la materia tengan un carácter integral y permanente. Cabe señalar que es la empresa la que selecciona a los capacitadores y consultores.
En el financiamiento de las acciones intervienen los organismos empresariales, que proporcionan instalaciones e infraestructura para las oficinas de la UPC y el Gobierno Federal, que aporta los honorarios de los promotores así como la parte restante de los costos de las acciones.
El 4 de abril de 2002 se publicaron las Reglas de Operación del PAC en las cuales se da el cambio de denominación del Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO) al mencionado PAC. El Programa opera con 72 unidades, las cuales han cambiado su denominación a Oficinas Promotoras de la Capacitación (OPC).
En este contexto, los objetivos del PAC buscan crear las condiciones necesarias para que los trabajadores en activo y empleadores de las micro, pequeñas y medianas empresas puedan desarrollarse y evolucionar especialmente en tecnología y en los nuevos procesos productivos.
En este capítulo se presentará el desenvolvimiento de los programas en los años a los que se refiere este estudio, analizando el presupuesto disponible para su ejecución y el que realmente se efectuó.
En primer lugar comenzaremos con el presupuesto asignado, dentro del presupuesto total del gobierno federal, a la Secretaría del Trabajo, ya que esta última es el ente mediante el cual se ejecutan los programas a evaluar.
En la gráfica 1 podemos observar el crecimiento real del presupuesto total y el asignado a la STPS; entre 1988 y 1996 la participación de la Secretaría en el presupuesto total se mantuvo entre el 0,18 y el 0,23 por ciento. En 1997 y hasta el año 2000 la participación creció hasta el 0,38 por ciento, es decir casi duplicó su participación; sin embargo a partir de 2001 tuvo una tendencia decreciente, hasta retornar a un valor del 0,20 por ciento en 2006. Esta gráfica también muestra que el crecimiento real de ambos presupuestos es bastante similar, a excepción de dos momentos: el primero es el año 1997 donde el crecimiento del presupuesto de la Secretaría es mucho mayor, casi el 90 por ciento, mientras que el del gobierno creció sólo un 11 por ciento (aunque el crecimiento es menor, es uno de los dos años con mayor crecimiento del presupuesto federal en el periodo), de esta forma es que se puede explicar la duplicación del presupuesto de la STPS en el total federal. Y el segundo momento es a partir de 2001 donde aun cuando el presupuesto federal está creciendo, el presupuesto de la Secretaría disminuye constantemente, trayendo como consecuencia el empequeñecimiento de la participación de éste en el total federal.
Para fines de asignación de recursos, la STPS divide sus actividades en funciones administrativas, laborales y de gobierno (las referentes a justicia y salud en el trabajo). Los programas evaluados en este trabajo se encuentran en la función laboral, por lo cual es importante saber cuánto del presupuesto asignado a la Secretaría en su totalidad es destinado a este tipo de actividad. Entre 1988 y 1996 la función laboral era alrededor del 50
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006. Deflactado con INPC 1993=100 Banco de México (2009).
por ciento del presupuesto total, teniendo su valor más bajo en el último año, es decir 1996; a partir de 1997 incrementa su participación en el total al pasar al 70,1 por ciento; presuntamente esto se debió a la respuesta del gobierno para enfrentar el alto desempleo generado a raíz de la crisis económica de 1994-1995, ya que el presupuesto asignado tiene un rezago temporal por la forma en que es aprobado.
Posteriormente su participación continúo creciendo, hasta convertirse en un 80 por ciento. Este comportamiento se hace más evidente al observar el crecimiento real del presupuesto, como en el año de 1997 donde aumenta su participación porcentual, el crecimiento del presupuesto es de alrededor del 171 por ciento. (Ver cuadro 7).
Para complementar este análisis, comparemos el crecimiento promedio del presupuesto en tres subperiodos. La gráfica 2 nos es de gran ayuda para observar el desenvolvimiento de los tres presupuestos. En el periodo del presidente Salinas (1989-1994) podemos ver que tanto el presupuesto federal, como el de la Secretaría y, dentro de ésta, el presupuesto para la función laboral, crecieron; estos dos últimos en la misma magnitud y con mayor énfasis que el del gobierno federal. En el segundo periodo, referente al presidente Zedillo (1995-2000), encontramos que existe un crecimiento diferenciado de los tres; el presupuesto de la Secretaría se incrementó en mayor medida que el del gobierno federal, y dentro de ésta se le dió mayor importancia a las actividades encaminadas a favorecer la creación de empleo, por lo que el presupuesto orientado a la función laboral, creció más.
Por último, en el periodo del presidente Fox (2001-2006), mientras que el presupuesto federal creció en 7 por ciento, tanto el presupuesto asignado a la STPS como a la función laboral decrecieron en una proporción similar. Esto contrasta con lo aseverado por el gobierno en este periodo, ya que se planteaba una meta muy alta en la generación de empleo y en términos presupuestales no se le asignó el presupuesto necesario para que fuera alcanzable dicha meta.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006. Deflactado con INPC 1993=100 Banco de México (2009).
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En este apartado nos dedicaremos a evaluar cuál ha sido el desempeño de tres programas: el Servicio Nacional de Empleo, los referentes a becas para trabajadores desempleados y por último, los dedicados a apoyar la capacitación de trabajadores en activo. Esta evaluación será en dos sentidos, por un lado se contemplará el presupuesto que ha sido destinado para otorgar servicios, y posteriormente se analizará a través de la extensión del programa, es decir, se evaluará la población atendida (desempleados, trabajadores y empresas) mediante los programas.
Como ya lo habíamos mencionado el SNE tiene varios instrumentos, todos tendentes a realizar servicios de vinculación entre la oferta y la demanda de mano de obra. Debido a que sólo fue posible encontrar información presupuestal del SNE como un todo, analizaremos al total de personas atendidas por los diferentes instrumentos: servicios estatales de empleo, servicio vía telefónica, Internet, medios impresos, talleres y ferias de empleo4.
Al principio del periodo, el presupuesto del SNE en el total de la Secretaría representaba el 1,61 por ciento manteniéndose estable en este nivel. A partir de 1993 comienza una tendencia decreciente: de 1997 y hasta 2001 descendió hasta un valor del 0,79 por ciento. El siguiente año, 2002 creció significativamente, con un participación del 7,83 por ciento, sin embargo, el siguiente año, 2003, fue el periodo con menor participación con un 0,52 por ciento. Los años 2004-2006 fueron de crecimiento para esta participación, que llegó en 2006 al 2,16 por ciento. (Ver gráfica 3).
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Las variaciones anuales reales del presupuesto son bastante inestables, como lo muestra el cuadro 8. Sobresalen dos años con un alta variación anual, 2002 (año en el cual la participación del presupuesto del SNE es considerablemente mayor a los otros años del periodo, 7,83 como porcentaje del presupuesto de la STPS) con un magnitud de 1360 por ciento; y 2004, con una tasa de crecimiento de 237,4 por ciento.
La tasa de crecimiento promedio de los tres periodos es positiva. El mayor crecimiento se dio en el sexenio de 2001-2006 con el presidente Fox del 15,9 por ciento promedio anual, después el sexenio de 1989-1994 con un 6,55 por ciento y por último y muy alejado de los otros dos periodos con el 0,78 por ciento, el sexenio de 1995-2000. Este casi nulo crecimiento es el reflejo de tres años con tasa de crecimiento con signo negativo y otro año con crecimiento casi nulo un 0,2 por ciento. Si comparamos las tasas de crecimiento promedio de este programa y la correspondiente a la función laboral, podemos ver que es contrastante, en el caso del sexenio de Zedillo, la función laboral creció más del 20 por ciento, mientras que el presupuesto para este programa no alcanzó al uno por ciento. Por otro lado, en el sexenio de Fox el presupuesto para la función laboral en promedio decreció un 7 por ciento anual y el presupuesto para el SNE
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009).
Page 213creció el 15,9 por ciento anual. Como ya lo habíamos mencionado en el capitulo anterior, es a partir del sexenio de Zedillo que se le da más énfasis a los servicios de vinculación, sin embargo en su periodo fue mínimo el aumento del presupuesto asignado para este fin. En cambio, en el gobierno de Fox lo establecido en su programa de política laboral, al menos lo referente a este instrumento, concuerda con el presupuesto asignado, ya que el SNE es el instrumento al que se le hace más innovaciones durante este periodo y en el que más se confió para obtener resultados. Más adelante se contrastará esta evolución presupuestal con el desempeño del programa.
Siguiendo con el análisis presupuestal es importante conocer cuál es el grado de utilización de los recursos disponibles para el mismo. Calculamos el porcentaje de presupuesto ejercido sobre el que fue autorizado para poder medir la eficiencia en el gasto presupuestal.
Como lo muestra la gráfica 4, en el primer sexenio (1989-1994) se nota que hubo un subejercicio constante de los recursos, sólo en dos años, 1990 y 1991, se realizaron alrededor del 80 por ciento del presupuesto. Los años restantes de este subperiodo, fueron ejercidos solamente alrededor del 60 por ciento de los recursos.
En el segundo subperiodo (1995-2000), a excepción de 1997 y 1998 (años en los que se ejercieron el 80 por ciento de los recursos); el gasto de los recursos fue cercano y/o mayor al 100 por ciento de los mismos. Cabe recordarse que este periodo fue el que tuvo menor crecimiento de los recursos, pero éstos fueron ejercidos casi en su totalidad.
En el tercer sexenio (2001-2006) hay 2 años con situaciones particularmente distintas, 2002 y 2003, en los demás años los recursos ejercidos fueron cercanos a un valor del 100 por ciento. En el año 2002, en el cual los recursos crecieron a una tasa mayor a mil por ciento, la ejecución del presupuesto fue de un 60 por ciento, es decir el aumento de los recursos excedió la capacidad de administración de los mismos, ya que sólo se ejercieron dos terceras partes. El siguiente año, es decir 2003, el porcentaje de los recursos gastados sobrepasa el 160 por ciento, así que hubo que pedir un 60 por ciento más recursos de los que habían sido aprobados.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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El siguiente paso para poder evaluar este programa es analizar las personas que han sido atendidas y colocadas. Como lo muestra la gráfica 5, al comienzo del periodo, entre 1989 y 1991 la cantidad de personas atendidas se encontraba en un nivel aproximado de 200 mil personas. A partir de 1993, la cantidad de personas atendidas comienza a crecer para llegar en 1994 a aproximadamente 500 mil personas atendidas, para el siguiente año (el de la caída más grande del producto de la historia contemporánea de México), esta cantidad decreció a un nivel menor a las 400 mil personas. A partir de ahí la tendencia se vuelve creciente hasta llegar en 2006 a un valor aproximado de 1.800.000 personas.
Respecto del número de personas colocadas5, al comienzo del periodo el número de personas que efectivamente eran colocadas en un empleo no difería mucho de las personas atendidas, pero a partir de 1993 se abre una brecha entre ambas, que en 1995 se haría más pequeña debido al menor número de personas atendidas. Desde 1997 hasta 2006 el número de personas colocadas crece (aunque a un ritmo mucho más lento que las personas atendidas) hasta llegar a un nivel de 400 mil personas, por lo que la brecha entre ambos indicadores se vuelve muy grande.
Para ver de forma más clara el comportamiento de ambas variables, observemos su tasa de crecimiento y la proporción de personas que fueron colocadas en un empleo de las que fueron atendidas. Tal como se observa en la gráfica 6, la tasa de crecimiento de las personas atendidas fue positiva en todo el periodo a excepción de tres años, 1991 y 2005 con
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
–2 y –1 por ciento y 1995 con -–45 por ciento. Sin embargo la tasa de crecimiento de las personas que fueron colocadas en un trabajo, es menor que la de las personas atendidas en casi todo el periodo a excepción de tres años en 1992, 1998 y 2004, esto último, aunado a la gran caída que se da en 1993 de –128 por ciento, explica que exista una gran brecha entre ambas variables.
Por último observemos la proporción de colocados sobre atendidos en la gráfica 6. Entre 1989 y 1992 se mantuvo en valores alrededor del 80 por ciento, con un máximo del 87 por ciento en 1992; posteriormente en 1993 cayó hasta el 30 por ciento, es decir menos de la tercera parte de las personas que fueron atendidas consiguieron un empleo en ese año. Y en 1994 desciende hasta el 26 por ciento. Para 1995 la proporción crecería al 37 por ciento pero no se mantuvo en ese nivel, en 1999 llega al 36 por ciento para después seguir una tendencia decreciente hasta 2006 con un valor del 21, un poco más de la quinta parte.
Se puede notar que la atención proporcionada de este programa se amplió enormemente en todo el periodo, primero a partir del sexenio del presidente Zedillo y en mayor medida a partir del sexenio de Fox. Sin embargo, el número de personas colocadas en una vacante es menor a la tercera parte (ya que probablemente los primeros años del periodo estén inflando las cifras ya que no sabemos si fueron efectivamente contratadas esas personas), y al final del periodo es menor al 30 por ciento, por lo que creemos que aun cuando no ocupa una parte sustancial de recursos en el presupuesto, no es una política en la que se pueda basar toda la atención (como lo fue en el sexenio de Fox) para combatir al desempleo, considerando que en 2006 existía un millón 300 mil desempleados y se colocaron 384 mil personas.(Ver cuadro 9).
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
En esta sección hablaremos de los dos programas que proporcionaron becas para capacitar a trabajadores desempleados, el primero es PROBECAT que funciona desde 1984 hasta 2001. Como ya habíamos mencionado, en 2002 se implementa el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) en el cual se retoman actividades del PROBECAT. Por esto último decidimos que en el análisis presupuestal lo consideraremos como el mismo programa refiriéndonos a él como PAE.
Dentro del presupuesto de la STPS, los dos primeros años del periodo el PAE, tenía una participación del 0,6 por ciento, es decir una participación relativamente pequeña, que creció modestamente en los siguientes años para llegar en 1996 al 3,2 por ciento. En este punto existe un cambio sustancial en la participación de los recursos ejercidos de este programa, ya que la misma creció al 48,3 por ciento en 1997 el punto más alto del periodo. A partir de este año comienza una tendencia decreciente, hasta 2003 que llega al 27,6 porPage 217ciento. En los siguientes tres años llegó a ser alrededor del 30 por ciento del presupuesto total de la Secretaría. (Ver gráfica 7).
Las variaciones anuales en el presupuesto real ejercido en el PAE se pueden observar en el cuadro 10. En 1991 el presupuesto creció a una tasa del 50,9 por ciento, mucho mayor a la de años anteriores. Para el año 1994 la tasa fue del 78,1 por ciento. Sin embargo, 1995 es el primer año con una tasa negativa (-18,4 por ciento), aunque los dos siguientes años habría un crecimiento monumental, 1996 con 187 por ciento, y 1997 con 2.683 por ciento. En el año 2000 habría un crecimiento del 6,6 por ciento. En los siguientes tres años hubo un decrecimiento del presupuesto de los órdenes de –12,5, –36,5 y –15,6 por ciento respectivamente, 2006 también fue un año con decrecimiento (–22,6 por ciento).
Analizando el crecimiento promedio por periodos, podemos ver que tanto en el primer periodo como en el segundo el presupuesto creció. En el sexenio de 1989-1994 fue de la magnitud del 25 por ciento en promedio anual, mientras que en el sexenio de 1995-2000 fue mucho mayor, un 142 por ciento. En el tercer sexenio, que va de 2001 a 2006, el presupuesto real decreció en promedio anual del 12 por ciento.
En contraste con el SNE, este programa cambió radicalmente su participación en el presupuesto total, y esto se debió principalmente por el gran crecimiento en el periodo de Zedillo, sin embargo debido al descuido en términos de asignación de recursos en el sexenio de Fox tal participación decreció (aunque siguió siendo mucho mayor que al principio del periodo). Esto se debe a que al principio este programa estaba diseñado para atender situaciones coyunturales de desempleo debido a problemas en la economía de la misma índole, y es a partir de la crisis de 1995 que se otorgan más apoyos para combatir la falta de capacitación en la población desocupada [el porcentaje de población desocupada con un nivel inferior a la secundaria terminada representaba el 80% en 1995 (INEGI, 2009)] tratando de atacar así un problema de tipo estructural.
Para finalizar con el análisis presupuestal podemos observar la relación entre el presu-
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
puesto ejercido y el autorizado, expresado en términos de porcentaje en la gráfica 8. En el primer periodo presidencial, es decir el de Salinas, el presupuesto ejercido representaba menos del 5 por ciento del autorizado, es decir la utilización de los recursos era casi nula por lo que podemos asumir que en ese periodo se le daba muy poca importancia a este programa.
En el segundo periodo es decir a partir de 1995 la situación antes descrita continúa hasta 1997 donde los recursos se comienzan a ejercer más plenamente alcanzando una proporción mayor al 80 por ciento por el resto de este subperíodo. En el sexenio de Fox, donde los recursos decrecieron, el presupuesto ejercido respecto al autorizado es mayor al 90 por ciento y en 2005 es mayor al 120 por ciento.
Para continuar con el análisis de este programa, analizaremos la cantidad de personas atendidas en el periodo.
Como lo muestra la gráfica 9, las personas atendidas al comienzo del sexenio de Salinas no rebasan los 60 mil, en los siguientes años, la cifra disminuyó hasta menos de 50 mil. A partir de 1994 comienza a crecer aceleradamente el número de personas atendidas, siendo en ese año casi de 200 mil personas, aun así este periodo es en el que menos personas fueron atendidas.
En 1995 aproximadamente el doble del año anterior con más de 400 mil personasPage 219atendidas y entre 1996 y 2000 se atendieron alrededor de medio millón de personas siendo el último año el de mayor población atendida, así como también el periodo en que se incrementó en mayor medida el número de personas atendidas.
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Fuente: G. Chávez (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
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El siguiente periodo, y desde 2001 comenzaría una etapa descendiente en los servicios otorgados, en ese año se atendieron 396 mil personas; en 2002, 312 mil; en 2003, 308 mil; y por último en 2006, 301 mil personas. Comparando con el año 1989 donde inicia el periodo de esta investigación, se atendieron 5 veces más en el último año, sin embargo en el año pico se había alcanzado atender hasta 600 mil personas, el doble de 2006, de esta forma demostramos que el sexenio en el que más énfasis se le dio a este programa fue el de Zedillo, mientras que en el de Salinas tenía otro enfoque (coyuntural) y en el sexenio de Fox se le dejó de lado de nueva cuenta. Por otro lado, si comparamos las personas que fueron atendidas con aquellas que obtuvieron un empleo después de haber recibido el apoyo6, en el año 2000 fueron 280 mil personas las que consiguieron un empleo (un poco menos de la mitad, ver gráfica 10); en 2001, 229 mil casi el 60 por ciento, en 2002, 2003 y 2004 fueron empleadas alrededor de 200 mil personas, en 2005 un poco más de 200 mil y en 2006 el menor número de personas empleadas (165 mil). En todos los casos, a excepción del primer año para el cual tenemos datos (2000), los colocados en un empleo sobrepasaron el 50 por ciento de las personas atendidas, siendo el punto más alto en índice de colocación el año 2004.
Observando la gráfica 10 podemos recalcar algunos puntos que ya han sido considerados en los párrafos anteriores:
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Fuente: Elaboración propia con base Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
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El periodo en el que el número de atendidos creció con mayor rapidez fue entre los años 1994 y 1996, y el año 2005. Por otro lado, a partir del año 2001, se da una declinación de este indicador para recuperarse momentáneamente en 2005 y volver a decrecer en 2006.
2000 es el año en que más personas fueron colocadas en términos absolutos. Por lo tanto a partir de 2001 existe un decrecimiento marcado en dicho indicador y hasta 2003 y 2004 en el que crece a una tasa muy pequeña, para de nueva cuenta decrecer en 2006.
Por último y para poner en perspectiva el análisis hecho en los párrafos anteriores, en el cuadro 11 medimos cual es el porcentaje de personas desempleadas que recibieron el apoyo. En el primer periodo sólo contamos con datos para dos años, 1991 y 1993 donde este porcentaje es alrededor del 10 por ciento. En el siguiente sexenio la proporción va en aumento debido tanto al mayor número de personas atendidas como al menor número de desocupados llegando a ser en 2000 casi del 60 por ciento. En el último sexenio tal proporción comienza una fase descendente hasta llegar al 20 por ciento de la población y considerando que en ese año el 60 por ciento de la población desocupada contaba con educación menor a la secundaria terminada nos parece que el apoyo brindado por este tipo de programa (y que en este sexenio se diversificó más) se redujo.
En 1989 la participación de este programa era del 3,4 por ciento, en 1991 creció al 7,3 por ciento y en 1992 al 7,8 por ciento. Aunque en
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Fuente: Elaboración propia con base en gráfica 9 y cuadro 5.
Page 2221993 disminuyó, en los siguientes tres años creció considerablemente, 11,7; 18,1 y 19,1 por ciento, respectivamente. En 1997 disminuyó al 8,7 por ciento y se mantuvo en ese nivel hasta 1999. En el año 2000 creció al 9,1 por ciento para disminuir de nueva cuenta en 2001 y 2002 al 7,2 por ciento. En 2003 crece significativamente al 15,6 por ciento, sin embargo, los siguientes años disminuye hasta quedar en el 5,6 por ciento en 2006. (Ver gráfica 11).
Como se pudo observar en el párrafo anterior, el presupuesto de este programa tiene un comportamiento bastante errático, y lo podemos corroborar con las variaciones anuales reales del mismo. En 8 de los 18 años del periodo reporta valores negativos, 2004, 2001, 1997, 2002, 1993, 2005, 2006 y 1998 en orden descendente.
Por otro lado en los años 1991, 1994 y 2003, el presupuesto creció en magnitudes cercanas al 100 por ciento (141,4; 111,9 y 93,7 respectivamente) que si observamos las fechas corresponden a años ya sea anteriores o posteriores a tasas de crecimiento negativas. (Ver cuadro 12)
La gráfica 12 nos muestra la eficiencia en el gasto presupuestal de este programa. Como podemos observar en el primer sexenio del periodo, del año 1989 a 1993 existe un subejercicio del gasto, en los primeros dos años, el ejercicio del gasto es menor al 40 por ciento. En 1991 y 1992 no hay un subejercicio amplio ya que son del orden del 91 y 86 por ciento. En 1993, disminuye el gasto como proporción de los recursos asignados al 60 por ciento. El último año del periodo reporta un sobre ejercicio, ya que se gastaron el 140 por ciento de los recursos asignados.
El siguiente subperiodo, que corresponde a los años 1995-2000, comienza con un ejercicio del presupuesto mayor a los recursos asignados, con el 123,4 por ciento, en 1996 disminuye al 99,8 por ciento, en 1997 y 1998 es menor al 80 por ciento, y en los últimos dos años del sexenio se incrementa a alrededor del 95 por ciento.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Fuente: Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
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El tercer sexenio comienza con un presupuesto ejercido del 75 por ciento, posteriormente sube al 88,9 por ciento, y en 2003 se incrementa todavía más excediendo los recursos presupuestados con un 107,3 por ciento. Por último 2005 y 2006 se encuentran por arriba del 90 por ciento.
El siguiente paso en el análisis del programa es cuantificar la atención que proporcionó a individuos y empresas. Como lo muestra la gráfica 13, en 1989 el número de trabajadores atendidos era menor a 20 mil, el siguiente año la cifra se duplica y llega a un poco más de 30 mil, en 1991 se vuelve a duplicar para llegar a una cifra alrededor de 70 mil. En los siguientes dos años la cifra disminuye su ritmo de crecimiento pero aun así llega a 84 y 92 mil personas respectivamente. En 1994 los trabajadores atendidos alcanzan la cifra de 150 mil y en 1995 llegan a más del doble (368 mil). A partir de estos dos años las cifras crecen significativamente llegando hasta 760 mil en 1999 que es la mayor cifra de trabajadores atendidos en todo el periodo.
En el año 2000 decrece un poco el número de personas aunque sigue siendo una cifra de magnitud importante. Sin embargo el siguiente año, 2001, el número de trabajadores se reduce en más de la mitad llegando a 333 mil y se redujo un poco más los siguientes dos años. En 2004 se revierte la tendencia y continua así los siguientes dos años, aunque al final del periodo la cifra es menor a las 300 mil personas. La tendencia en el caso de las empresas atendidas no difiere del anteriormente explicado.
En este último apartado retomaremos algunos de los resultados encontrados en el apartado anterior, además incluiremos algunos resultados de otras evaluaciones realizadas previamente para poder llegar a conclusiones más significativas.
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Fuente: Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000 y Presidencia de la República (2006) 2001-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base en Chávez, G. (1997) 1988-1994; Presidencia de la República (2000) 1995-2000, Presidencia de la República (2006) 2001-2006 y Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009) 1995-2006.
En cada uno de los sexenios, aun cuando en sus propuestas de acción existen líneas de continuidad y coincidencias sobre las acciones a tomar, existen claras preferencias por uno u otro programa. En el caso del gobierno de Salinas, aunque existe un desenvolvimiento bastante homogéneo tanto de los recursos como de las personas atendidas, es claro que se le dio mayor importancia al PAC, en cierto sentido concordante con sus objetivos propuestos. De este programa sólo se han hecho dos evaluaciones (aunque ambas fueron realizadas por la STPS en 1995 y 1997; Samaniego, 2002), ambas sostienen que el programa es rentable, particularmente para las micro y pequeñas empresas, además de tener efectos positivos en la elevación de niveles de productividad, aumento en el empleo, reducción en la rotación de personal, mejoramiento en los esquemas organizacionales y elevación en la calidad.
En el gobierno del presidente Zedillo se le da una mayor importancia al PAE, sin embargo los resultados en cuanto personas atendidas por este programa son menores que el sexenio anterior. Además de que comparando el crecimiento promedio anual del presupuesto de los tres programas (gráfica 14), se nota que es muy dispar, casi todo el incremento de los recursos se concentra en las becas a desempleados, que de acuerdo a diversos estudios, entre ellos el de Candia (2006) y el de Calderón (2002) y Revenga (1994) encuentran que el costo-beneficio del programa es negativo y no observa efectos positivos en empleo. Un elemento en que coinciden las diferentes evaluaciones integradas por la CEPAL (Samaniego, 2002) es que se reportan diferencias significativas entre los distintos grupos socio demográficos de beneficiarios.
Por último, en el gobierno de Fox, al programa que se le da más énfasis es el SNE,Page 226mientras que a los dos programas restantes se les disminuyeron los recursos asignados, y por ende disminuyeron los servicios otorgados. Es interesante considerar que este programa fue el más importante en este periodo sin embargo y aun cuando las personas atendidas se incrementaron a una tasa anual similar que los recursos no debemos olvidar que el porcentaje de personas que fueron colocadas en una plaza no supera el 25 por ciento de los mismos en este mismo periodo. Además en palabras de la propia STPS (CONEVAL, 2007) se hace ver que este programa «sólo busca resolver la disfuncionalidad de los mercados laborales y no las múltiples causas del desempleo y subempleo», actuando así de manera limitada en la problemática actual en México sobre materia de empleo.
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[1] INEGI lo define como todas aquellas actividades que reportan ingresos ante la autoridad hacendaria y en la agricultura y/o crianza de animales orientadas al mercado.
[2] Tomamos estos datos como indicador del sector formal ya que INEGI no genera un indicador de empleo formal.
[3] Porcentaje de la población ocupada, que trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar.
[4] A partir de los años en que fueron implementados.
[5] Entre 1989 y 1992 no se sabe si efectivamente fueron colocados en un empleo, sólo se sabe que fueron canalizados hacia una vacante.
[6] Sólo hay datos disponibles a partir del año 2000 ya que antes de esa fecha no había un monitoreo a los beneficiarios después de haber recibido el apoyo.
