Crónica europea IV
| Autor | Susana Galera Rodrigo/Bernardo Hernández-Bataller |
| Páginas | 12-26 |
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Las normas ambientales europeas han ido progresivamente incorporando un enfoque sistémico o globalizador, que considera los múltiples factores que configuran una determinada realidad y establece regulaciones que abarcan dicha multiplicidad de factores para la consecución de un objetivo único. Un ejemplo de este enfoque puede constatarse en las acciones referidas al «medio ambiente urbano», que comprenden acciones tan diversas como la composición de los materiales de construcción, los stándares urbanísticos relacionados con equipamientos y zonas verdes o la organización de los sistemas de transportes urbanos y periurbanos.
Este enfoque sistémico tiene su máxima concreción en las acciones europeas que se refieren a las aguas, que han devenido ya en normas de obligado cumplimiento (Directiva marco de aguas) o que están aun en fase de alcanzar dicha obligatoriedad (Gestión Integrada de las Zonas Costeras).
En ambos casos, la regulación del objeto principal -agua- integra también a los elementos físicos que interactúan con él -litoral, aguas marítimas-, de forma que las medidas de planificación, gestión y vigilancia que se establecen se proyectan sobre un único ámbito espacial predefinido para el que se establece una autoridad administrativa u órgano de gestión determinado. Y es ahí dónde radican los problemas para que en España se ejecuten estos enfoques
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integrados de gestión o, lo que es lo mismo, para la debida trasposición de las Directivas comunitarias.
El caso de la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, subraya en su parte expositiva, por lo que aquí interesa, una doble necesidad: por una parte, de desarrollar una política comunitaria integrada de aguas y, por otra parte, de coordinar medidas relacionadas con las aguas superficiales y las aguas subterráneas pertenecientes al mismo sistema ecológico, hidrológico e hidrogeológico.
En consecuencia, el primer objetivo que establece es la protección y mejora de los «ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticas». Entre los instrumentos que prevé para conseguir esos objetivos destaca la Planificación Hidrológica, que establecerá determinaciones para las aguas superficiales (continentales, de transición y costeras) y las aguas subterráneas, entre otras. De esta forma, la Directiva añade a las aguas continentales como objeto de gestión las costeras, integradas por las comprendidas en una milla náutica desde la línea de base del mar territorial.
Este instrumento planificador está referido a un nuevo ámbito unitario de gestión (artículo 2, apdo. 15/) , la demarcación hidrográfica, que está constituida por la zona marítima y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas. La gestión de la demarcación se atribuye a una autoridad competente apropiada (artículo 3, apdo. 2), cuya identificación, ámbito de actuación, competencias y composición debe de comunicarse a la Comisión. De esta forma, se supera en España la tradicional unidad de gestión, la cuenca hidrográfica, atribuida a los organismos de cuenca, las denominadas Confederaciones Hidrográficas.
Es bien sabido que en España vienen existiendo básicamente dos tipos de cuencas: las intercomunitarias, gestionadas por el Estado a través de las Confederaciones Hidrográficas y cuyo ámbito territorial excede el territorio de una Comunidad Autónoma, y las intracomunitarias, gestionadas por las Comunidades Autónomas, cuyo ámbito
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geográfico no trasciende el territorio autonómico. Esta división competencial está lejos de evitar interferencias entre las dos esferas, estatal y autonómica, cuando de la gestión de recursos hídricos se trata, habida cuenta de otras competencias que tienen incidencia sobre este ámbito (medio ambiente, pesa fluvial y aprovechamientos hidráulicos, entre otros). Este panorama competencial ahora se complica al integrarse las aguas costeras, así como el soporte terrestre que ocupan, en el objeto de gestión unitaria de los recursos hidráulicos.
Las dificultades para ejecutar las obligaciones establecidas en la Directiva se hicieron notar tempranamente por parte de la doctrina, dado que su planteamiento integrado de gestión de las aguas y la consecuente identificación de una autoridad única de gestión encaja con dificultad en la atribución de distintos títulos competenciales que, simultáneamente, confluyen en la gestión del agua y se atribuyen a Estado y Comunidades Autónomas. Así, y obviando el criterio de la pertenencia a un «mismo sistema ecológico, hidrológico e hidrogeológico», se han señalado dos tipos de objeciones jurídico-constitucionales1: por una parte, a integrar en una misma demarcación hidrográfica cuencas intercomunitarias e intracomunitarias que hubieran que gestionarse bajo una misma autoridad; por otra parte, a sumar las aguas marítimas a las cuencas fluviales y ponerlas asimismo bajo una misma autoridad.
Estos, y otros, cambios se incorporaron en la Ley de Aguas española (Decreto Legislativo 1/2001) por la Ley de adaptación 62/2003, en las que, por lo que aquí interesa,
- se define el concepto de demarcación hidrográfica que ahora constituye la «principal unidad de gestión de las cuencas» (artículo 16 bis), remitiendo a un Real Decreto posterior la fijación del ámbito territorial;
- se crea el Comité de Autoridades Competentes para las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias, concebido fundamentalmente como órgano de cooperación, que no de gestión, e integrado por representantes estatales, autonómicos y locales (artículo 36 bis).
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Esta trasposición fue objeto de un Recurso de Incumplimiento interpuesto contra la Comisión Europea contra el Reino de España, recurso que fue estimado en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 2009 (Asunto C-516/07). En esta Sentencia se afirma repetidas veces que ahora «la demarcación hidrográfica es la principal unidad a efectos de gestión de las cuencas», sin que puedan disociarse las «obligaciones de delimitación de las demarcaciones hidrográficas y de designación de las autoridades competentes».
Y es que España había comunicado como «autoridad competente» a efectos de la aplicación de la Directiva el Comité de Autoridades Competentes creado en el artículo 36 bis de la Ley de Aguas, como órgano de gestión de las demarcaciones que incluyen cuencas intercomunitarias. La Sentencia basa su pronunciamiento de incumplimiento de las obligaciones impuesta por la Directiva en un doble motivo:
- por una parte, y respecto a las aguas intercomunitarias, la creación e información trasmitida sobre el Comité de Autoridades Competentes resultó incompleta, ya que no se delimitó el ámbito geográfico de dichas demarcaciones ni las responsabilidades jurídicas y administrativas de dicha autoridad;
- por otra parte, y respecto a las cuencas intracomunitarias, donde las competencias son de las Comunidades Autónomas, resultó que en unos casos no se incluían las aguas subterráneas ni las costeras asociadas (Galicia), en otros no se contenía ninguna información sobre los límites territoriales de las demarcaciones (País Vasco, Baleares) o se organizaba la autoridad competente en base al concepto de cuenca hidrográfica y no de demarcación hidrográfica, que constituye ahora la unidad de gestión (Andalucía)2.
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Imaginar en nuestro país una autoridad de gestión del agua que abarque las aguas superficiales, continentales y costeras, las subterráneas y de transición así como las zonas protegidas y el litoral correspondiente o es constitucionalmente inviable si se atribuye a una autoridad única o fácticamente impracticable por su complejidad si, en el marco constitucional, se atribuye a órganos de cooperación.
De hecho, el cumplimiento formal de las obligaciones de delimitación geográfica y...
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