Improcedencia de la declaración de lesividad de la fijación del justiprecio
| Autor | Sanz Gandasegui, Francisco |
| Páginas | 416-431 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 21 de enero de 2008 (ref.: A.G. Fomento 28/08). Ponente: Francisco Sanz Gandasegui.
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1.º Iniciado el trámite de determinación del justiprecio y no habiéndose logrado alcanzar un mutuo acuerdo, el arrendatario formuló hoja de aprecio, en la que fijó un justiprecio total de 332.030,10 euros.
| Resumen valoración del arrendatario | Euros |
| Plantaciones | 188.160,00 |
| Instalaciones | 17.022,00 |
| Cosechas pendientes | 109.760,00 |
| Extinción arrendamiento | 1.277,15 |
| Premio afección: 5% sobre | 15.810,95 |
2.º Rechazadas por la Administración expropiante las valoraciones formuladas por el expropiado, dicha Administración fijó como justiprecio de la finca expropiada, incluido el premio de afección, en 96.665,52 euros con el siguiente desglose:
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| Resumen valoración Administración – Concepto | Ud | €/ud | Total euros |
|---|---|---|---|
| Vuelo de nísperos | 14.120 m2 | 4,20 | 59.304,00 |
| Riego goteo | 14.120 m2 | 0,32 | 4.518,40 |
| Premio de afección: 5% sobre 63.822,40 euros | 3.191,12 | ||
| Indemnización por cosecha | 14.120 m2 | 2,10 | 29.652,00 |
3.º Remitido el expediente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa Alicante éste, mediante Acuerdo de fecha 3 de marzo de 2005, fijó el justiprecio en 134.210,29 euros, incluido el premio de afección, cuyo desglose es el siguiente:
| Extinción del contrato de arrendamiento | Euros |
| Una renta anual a 1.021,72 | 1.021,72 |
| Mejoras efectuadas por el arrendatario: | |
| 14.120 m2 de vuelo de nísperos a 6,32 euros/m2 | 89.238,40 |
| 14.120 m2 de instalación de riego por goteo a 0,36 euros/m2 | 5.083,20 |
| Indemnización por cosecha pendiente: | |
| 14.120 m2 de I.P.R.O. de nísperos a 2,30 euros/m2 | 32.476,00 |
| Premio de afección: | |
| 5% sobre suma de cantidades anteriores (127.819,32 euros) | 6.390,97 |
| Total justiprecio | 134.210,29 |
4.º A instancia de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, la Dirección General de Carreteras propone, mediante escrito de fecha 29 de febrero de 2008, la iniciación del oportuno expediente de declaración de lesividad de la mencionada resolución, por entender que el Acuerdo del Jurado habría vulnerado el artícu lo 47 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento, al haber incluido para la determinación del 5% del premio de afección no sólo el valor material de la finca expropiada sino también el resto de conceptos indemnizables como extinción del contrato de arrendamiento y mejoras.
5.º Incoado por acuerdo del Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento de 17 de octubre de 2008 procedimiento de declaración de lesividad de la repetida resolución, se dio trámite de audiencia a la sociedad expropiada.
6.º La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (Subdirección General de Recursos) solicita informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la posiblePage 418declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de la resolución del JEF de Alicante de continua referencia.
I. El artícu lo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».
Por su parte, el artícu lo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artícu lo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.
II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.
El artícu lo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por losPage 419artícu los 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (artícu lo 102 de la LRJ-PAC).
Aunque el artícu lo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto –la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico– se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los artícu los 31, 70 y 71). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el sólo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de una acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.
III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la LJCA de 1956 parte de la doctrina científica consideraba superado el requisito clásico de la doble lesión, jurídica y económica, bastando, a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado lesivo y anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa. Este mismo criterio venía sosteniéndose por un sector de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Alto Tribunal de 22 de enero de 1988 (Ar. 326) declara que «todo lo cual supone la infracción de un bloque normativo que a tenor de la jurisprudencia caracteriza la lesividad regulada en el artícu lo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, porque de la propia literalidad del precepto se deduce que la lesión a los intereses públicos no ha de ser necesariamente económica, sino que puede serlo también de otra naturaleza, en cuya consideración ha evolucionado la Jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la pretensión anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho necesario». En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de 3 de diciembre de 1987 al señalar que «la más progresiva doctrina jurisprudencial no exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una estimación económica, bastando la vulneración del Derecho» y las de 28 de febrero de 1994 (Ar. 1465) y 6 de junio de 1995 (Ar. 4944) al declarar que «en la actualidad ha desaparecido la exigencia de la doble lesión, jurídica y económica, bastando con que el acto incurra en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo y anulado, tal como este Tribunal ha declarado en sus sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988». Este criterio doctrinal y jurisprudencialPage 420ha venido a encontrar refrendo legal en la vigente LJCA, habida cuenta de que su artícu lo 43 ha suprimido la alusión que el artícu lo 56 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos («de carácter económico o de otra naturaleza»).
Es por todo ello por lo que tiene la máxima importancia determinar si la resolución del JEF de Alicante cuya declaración de lesividad se pretende incurrió en infracción del ordenamiento jurídico.
IV. La fundamentación de la propuesta de resolución sobre la que se solicita informe es la siguiente:
IV. El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Alicante en su resolución de 3 de marzo del año 2005, relativa a la Finca 213a, objeto del presente Acuerdo, fijó como justo precio de los bienes expropiados la cantidad de...
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