Concesiones administrativas. Su posible extinción por ser inviable el uso público de una piscina integrante del dominio público objeto de la concesión

AutorPrieto Jiménez, María Jesús
Páginas309-321

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de marzo de 2005 (ref.: A. G. Medio Ambiente 1/05). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez.


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Antecedentes

El escrito de consulta expone los antecedentes de la cuestión sometida a la consideración de este Centro en los siguientes términos:

1. Por Orden Ministerial de 15.11.74 se otorgó una concesión de legalización del proyecto de embarcadero, terraza y piscina, en Costa de los Pinos (Son Servera, Baleares), por un plazo de 10 años.

La reversión de los bienes al Estado se produjo mediante Acta de 14.06.95.

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En 2000 doña X, viuda del anterior concesionario, solicita prórroga de la concesión ya vencida. Siendo el plazo de vencimiento improrrogable, según el art. 81.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se tramita como solicitud de nueva concesión, sin que hubiera reclamaciones durante el período de información pública.

Por Orden Ministerial de 23.01.01 se otorga la concesión, estableciendo el pliego de condiciones particulares y prescripciones (PCPP) que las obras de la concesión serán de carácter general, público y gratuito, con la reserva respecto a la piscina expresada en la consideración jurídica 4.ª. Dicha consideración argumenta que su demolición o transformación incidiría negativamente en el entorno, y añade: "Ello no es óbice para que la instalación pueda y deba ser, según exige el artículo 60.2.b) del Reglamento de Costas, de uso público. Es posible el establecimiento de un pago por su utilización [...]" (de ahí la mención de la reserva que figura en el PCPP).

El plazo de la concesión se fija en 15 años, de conformidad con las previsiones de los arts. 60.2.b) y 131.4.b) del Reglamento general para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado mediante Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. Modificado parcialmente mediante Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre (RC).

2. Con fecha 23.07.04 tiene entrada en la Demarcación de Costas de Baleares acuerdo de Gestión de la concesión administrativa a favor de don Z, formalizando un acuerdo verbal que tuvo efectos desde enero de 2002.

Según la cláusula cuarta de este acuerdo de gestión, el mandatario se hace cargo de las responsabilidades que pudieran derivarse de procedimientos administrativos o reclamaciones de terceros que traigan causa de la concesión.

3. Con fecha 30.08.04, don Y formula denuncia en relación con la piscina objeto de la concesión, manifestando que se ha incumplido el condicionado de dicha concesión, por lo que solicita que se haga cumplir la legislación vigente, se abra expediente sancionador y se proceda a la demolición de la piscina citada, rehabilitando la zona para que recupere su anterior estado natural.

4. Con fecha 18.01.05 la Dirección General de Costas dio traslado de la denuncia a la Sra. X y al Sr. Z. A la vista de las alegaciones formuladas por don Z con fecha 07.02.05, este Ministerio ha recabado informe de la Delegación del Gobierno sobre las circunstancias expuestas en los epígrafes I a IV del escrito de alegaciones, y solicita el autorizado parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado en relación las cuestiones planteadas en el epígrafe V, y en particular sobre los siguientes aspectos:

a) Si la inviabilidad del uso público de la piscina pudiera constituir causa de extinción de la concesión, por alguno de los supuestos previstos en el artículo 78 LC.

b) Si teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 32.1 LC y 60.2.b) RC, y los términos de la concesión vigente, puede considerarse conforme a Derecho la posibilidad de una modificación de la concesión consistente en la supresión del uso público de la piscina, como postula el alegante.

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Fundamentos jurídicos

I. Las dos cuestiones planteadas por la consulta que formula la Subsecretaría de Medio Ambiente en relación con la concesión demanial, otorgada el 23 de enero de 2001, para las obras de regularización del embarcadero, terraza y piscina que ocupan la zona marítimo-terrestre de Costa de los pinos (Son Servera, Mallorca), legalizadas en virtud de una anterior concesión y revertidas a la Administración del Estado en 1995, parten de un presupuesto de hecho común, cual es la inviabilidad del uso público de parte de dichas obras y, concretamente, de la piscina, que se dice alegada por el gestor de la actual concesión en el apartado V de su escrito de 7 de febrero de 2005, presentado en evacuación del trámite que le fue conferido a raíz de la denuncia formulada contra el mismo por incumplimiento de su condicionado y, concretamente, por no haber permitido el uso público de la piscina en cuestión.

Y partiendo de la alegada inviabilidad del uso público de la piscina, se consulta si esta circunstancia constituye causa de extinción de la concesión conforme al artículo 78 de la Ley 22/1988, de 18 de julio, de Protección, Utilización y Policía de Costas (LC) o si, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 32.1 LC y 60.2.b) de su Reglamento (RC, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre) y los términos de la concesión vigente, sería jurídicamente posible modificarla para suprimir esta condición del Pliego de Condiciones Particulares y Prescripciones (PCPP), como solicita el gestor.

Centrados así los términos de la consulta conviene, ante todo, precisar que el apartado V del escrito de alegaciones presentado por el gestor de la concesión a raíz de la mencionada denuncia no invoca, como pudiera desprenderse de su rúbrica («Sobre la impracticabilidad del uso público de la piscina») la señalada inviabilidad del uso público de la piscina con carácter absoluto y definitivo, esto es, desde el momento mismo del otorgamiento de la concesión y en cualesquiera condiciones, sino tan sólo la «inviabilidad actual de un uso público masivo de la piscina como el que postula [...] el denunciante», que considera manifiesta.

En este sentido, el gestor invoca las reducidas dimensiones de la piscina («que por su tamaño, apenas once metros de longitud, apenas puede tener efectiva utilidad para el público en general»), así como la falta de regulación de las condiciones de ejercicio de este uso público en el PCPP de la concesión vigente, salvo en lo que respecta a su gratuidad (sometida a reserva del establecimiento de un pago por su utilización para sufragar los gastos de mantenimiento, opcional para el concesionario, sin perjuicio de la necesaria aprobación por la Administración concedente), todo lo cual no representaba, a juicio del gestor, ningún obstáculo para el uso público de la piscina en «circunstancias de normalidad» como las que afirma se daban en 2001, cuando se otorgó la concesión (fecha en que «la piscina ya contaba con veintisiete años de existencia absolutamente pací-Page 312fica y su nueva concesión no había suscitado reclamación alguna en el preceptivo trámite de información pública»), pero en las específicas circunstancias actuales podría «poner en riesgo la seguridad de las personas». Por todo ello, el gestor considera que «el uso público, en los términos de indefinición que resultan de la OM de 23 de enero de 2001, es y será una fuente cierta de riesgo», solicitando en consecuencia la modificación formal de la concesión, «bien para suprimir aquél, bien para regularlo adecuadamente», además de la suspensión cautelar del uso público durante la tramitación del expediente de modificación.

Las anteriores precisiones introducen un importante matiz a la hora de resolver las cuestiones planteadas por la consulta, que no ofrecen la misma solución si, como se ha dicho, la inviabilidad del uso público de la piscina que forma parte de las obras para cuya regeneración se otorgó la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre no es absoluta y definitiva ni originaria, sino tan solo relativa y actual, en cuanto referida a la situación inicial de falta de regulación de las condiciones de un uso general y público que, en la actualidad, pretende ser masivo y que, de llevarse a cabo, podría poner en peligro la seguridad tanto del gestor de la concesión y sus allegados como de los propios usuarios.

Al análisis de ambas cuestiones se dedican los fundamentos subsiguientes, si bien debe advertirse que, dado los términos generales en que se formula la consulta y no habiéndose adjuntado a la misma el expediente completo relativo a la concesión demanial que la motiva, el examen de las cuestiones planteadas sólo puede realizarse sobre la base de las distintas hipótesis que pudieran concurrir si resultaran acreditados los hechos que las sustentan, sin perjuicio de la posibilidad de completar en un ulterior informe las consideraciones que aquí se realizan sobre la concreta solución que finalmente adopte la Administración concedente en...

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