Las competencias de protección ambiental de Castilla y León. La reforma estatutaria y claves jurisprudenciales
| Autor | Tomás Quintana López |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad de León |
| Páginas | 156-184 |
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Pese a que el Estado Autonómico cuenta con más de un cuarto de siglo de existencia, no resulta estrictamente necesario tener que justificar la oportunidad de analizar el régimen competencial del Estado y, en relación con él, el de una Comunidad Autónoma -Castilla y León- en un ámbito concreto, como es la protección del ambiente. A ello contribuyen, sin duda, los sucesivos cambios normativos habidos, particularmente en el Estatuto de Autonomía de esta Comunidad; el último de los cuales operado recientemente por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, a lo cual ha de añadirse la atención que requiere de continuo la evolución jurisprudencial, señaladamente, pero no solo, la constitucional. Uno y otro fundamento están de forma principal en la base del presente estudio.
Aunque conocidas, no resulta impertinente recordar las disposiciones constitucionales llamadas a alumbrar el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace a la protección del medio ambiente, previsiones que responden a los distintos grados de autonomía a que inicialmente accedieron los territorios integrantes del país. Partiendo de que el artículo 149.1.23ª CE reserva a favor del Estado la competencia para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente, «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades AutónomasPage 157 de establecer normas adicionales de protección», las Comunidades Autónomas históricas (disposición transitoria segunda CE) o las que accedieran a la autonomía según el procedimiento previsto en el artículo 151.2 CE, podían incorporar en sus Estatutos la competencia para dictar normas adicionales de protección ambiental, competencia a la que, respetando la legislación básica del Estado en la materia, aquellas Comunidades Autónomas también pudieron añadir la correspondiente al desarrollo de la legislación básica estatal; consecuentemente, algunas Comunidades Autónomas, inicialmente sólo las de más alto nivel competencial, como es de sobra conocido, asumieron en sus Estatutos de Autonomía el desarrollo de la legislación básica del Estado y la competencia para dictar normas adicionales de protección; no así el resto de Comunidades Autónomas, que tuvieron que limitarse a ejercer simplemente competencias de gestión al amparo del artículo 149.1.9ª de la Constitución.
En efecto, este artículo abre a todas las Comunidades Autónomas la posibilidad de incorporar a sus responsabilidades, incluso en exclusiva, la gestión en materia de medio ambiente, posibilidad que fue aprovechada desde el primer momento por todos los Estatutos de Autonomía para sumar esta competencia al conjunto de funciones autonómicas, tanto por las Comunidades Autónomas de mayor nivel competencial como por aquéllas cuyos límites competenciales se situaron inicialmente en el artículo 148.1 CE, cuyas únicas responsabilidades, por tanto, en materia de protección ambiental fueron, en un principio, de mera gestión (artículo 149.1.9ª CE).
Es un dato bien conocido, pero es importante a nuestros efectos traer a la memoria que Castilla y León accedió a la autonomía mediante la iniciativa correspondiente al procedimiento regulado en los artículos 143 y 146 CE, lo que determinó que el nivel competencial que acogió su Estatuto aprobado por la Ley Orgánica 4/ 1983, de 25 de febrero, se ubicara dentro de los límites impuestos por el artículo 148.1 CE, y supuso que en materia de protecciónPage 158 del medio ambiente sólo pudiera asumir responsabilidades de gestión conforme al artículo 149.1.9ª del texto constitucional.
En efecto, la primera redacción del Estatuto de Autonomía de Castilla y León puso a disposición de la Comunidad la función ejecutiva para la «protección del medio ambiente, del entorno natural y del paisaje» (artículo 28.3). No obstante los límites competenciales que se derivaban de la previsión estatutaria citada, lo cierto es que Castilla y León, pese a estar formalmente privada de competencias normativas, se dotó de normas de indudable trascendencia para la protección del ambiente, como la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, ley cuyo soporte en el Estatuto de Autonomía albergó dudas razonables, precisamente por la inicial falta de competencias normativas de Castilla y León en materia de medio ambiente (J. I. RICO GÓMEZ); dudas frente a las que, sin embargo, pudo ser contrapuesta la titularidad autonómica de competencias normativas en materias conexas con la protección del ambiente, como señalada-mente ocurre con la agricultura y ganadería, la pesca fluvial y la caza, o la protección de ecosistemas, materias que el artículo 26.1.9ª y 10ª del Estatuto, en su primera versión, atribuía en exclusiva a la Comunidad de Castilla y León, y que, en la línea de lo que ya tempranamente había argumentado la mejor doctrina (F. LÓPEZ RAMÓN), ofrecían una habilitación suficiente para que las Comunidades Autónomas, aun las de menor nivel competencial, pudieran regular los espacios naturales de su territorio susceptibles de especial protección dentro del marco establecido por la, entonces en vigor, Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; es decir, de la legislación básica estatal. Por su parte, el Tribunal Constitucional también ha contribuido a dotar de cobertura a disposiciones autonómicas como la citada al reconocer que los espacios naturales y la protección del medio ambiente obedecen a títulos competenciales diferentes, aunque indudablemente relacionados, al afirmar que: «Siendo aquéllos (los espacios naturales protegidos) el soporte de un título competencial distinto del que cobija la protección del medio ambiente, y no habiéndose reservado el Estado competencia alguna respecto de tales espacios, resulta por una parte posible que esta materia pueda corresponder a las Comunidades Autónomas» (STC 102/1995, de 26 de junio).
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En relación con lo señalado, también debe advertirse que el artículo 34. 1. 9º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, después de su reforma de 1999, incorporó expresamente los espacios naturales protegidos como título competencial diferente a la protección del medio ambiente, con lo que la propia literalidad del Estatuto ya otorgó cobertura formal a la normativa autonómica de protección de espacios naturales protegidos que había sido dictada años antes sin ninguna previsión estatutaria que expresamente habilitara al legislador de Castilla y León, circunstancia que, en los términos que hemos expresado anteriormente, no restaba legitimidad a la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad, desde el mismo momento en que fue dictada.
Algunos otros rótulos competenciales conexos con la protección ambiental, de titularidad autonómica, permitieron en aquellos momentos al legislador de Castilla y León actuar sus potestades normativas con indudable incidencia en la tutela ambiental, incluso, en algún caso, con el expreso respaldo del Tribunal Constitucional, como ocurrió con la STC 66/1991, de 22 de marzo, dictada para resolver un proceso iniciado por el Gobierno de la Nación frente a determinada previsión de una Orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla y León, de 7 de enero de 1988, mediante la que se prohibía la venta de cangrejos de río vivos de cualquier especie en todo el territorio de la Comunidad, proceso en el que, aun no estando en cuestión la carencia de competencias autonómicas para legislar en materia de medio ambiente, si lo estuvo la limitación que aquella prohibición generaba, al menos a juicio del recurrente, en la libertad de empresa, en la libre circulación de bienes e, incluso, en el derecho de propiedad; principios y derechos todos ellos expresamente dotados de cobertura constitucional. Pues bien, frente a estas objeciones, el máximo intérprete de la Constitución respaldó la legitimidad constitucional de la norma, en cuanto que con ella se pretendía la protección de una especie biológica, para lo que la Comunidad estaba, incluso entonces, habilitada ex artículo 20.1.10 de su Estatuto de Autonomía, al estar prevista en él la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección de los ecosistemas en los que se desarrollen, entre otras, actividades como la pesca fluvial y lacustre; por tanto, sin hacer uso de competencia normativa alguna en materia de protección ambiental, de la que la Comuni-Page 160dad de Castilla y León carecía en aquel momento, pudo dictar normas de protección de un recurso natural, como es el cangrejo autóctono, mediante la prohibición de comerciar con cangrejos de río vivos de cualquier especie con el fin de evitar la afección de la especie autóctona por una enfermedad infecto-contagiosa, la afanomicosis, y ello sobre la base de su competencia para proteger el ecosistema en que se desarrolla una actividad -la pesca- que sí era y es de competencia autonómica. El soporte que constituye el ecosistema en relación con el medio ambiente determinó que las competencias que la Comunidad desplegó sobre aquél, con objeto de protegerlo -para lo que era competente-, inevitablemente afectaran a la protección del ambiente, para lo que sin embargo, formalmente, la Comunidad no disponía de competencias normativas de acuerdo...
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