La protección de los consumidores en el Derecho español

AutorProfesor Dr. don Alberto Bercovitz
CargoCatedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Páginas54-72

Page 54

I Finalidad de este estudio

En estos momentos, cuando ha sido enviado al Congreso de los Diputados un Proyecto de Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios 1, puede ser oportuno tratar de exponer la situación en que se encuentra en nuestro país la protección jurídica de los consumidores. Sólo así será posible conocer la problemática, que debiera solucionar la futura ley y sólo así podrá valorarse adecuadamente el Proyecto. Esa es, pues, la finalidad de este artículo, la de ofrecer una visión de los principales problemas que presentan hoy, desde el punto de vista jurídico, la defensa de los consumidores en España, y tomar esa visión como base para formular algunas observaciones relacionadas con el Proyecto de Ley que se discute en las Cortes.

II Primeras disposiciones legales protectoras de los consumidores

Aún cuando existieran ya desde hacía muchos años normas tendentes a proteger a los consumidores, no puede hablarse del movimiento de protección a los consumidores, como fenómeno peculiar, hasta los años sesenta, que es cuando aparecen en nuestro país, como en el resto del mundo occidental, aunque con intensidad diversa, una serie de disposiciones legales cuya finalidad más o menos explícita se refiere precisamente a la defensa de los consumidores y usuarios en diversos ámbitos 2. Entre esas disposiciones hay que distinguir aquellas que tenían por objeto la regulación de operaciones determinadas dentro del tráfico económico y que incluían normas protectoras de los consumidores, como, por ejemplo, la ley de ventas de bienes muebles a plazos, de 1 7 de julio de 1 9653 o la ley de 27 de julio de 1968, sobre percepción de cantidades anticipadas en la construcción y venta de viviendas 4, de aquellas otras cuyo objeto era la regulación de diversas facetas de las actuaciones de los empresarios en el mercado, actuaciones que podían afectar a cualesquiera operaciones celebradas dentro del tráfico económico. Estas últimas disposiciones son ciertamente las más significativas desde el punto de vista de la protección de los consumidores y no es sorprendente, por ello, que pueda afirmarse que son textos legales de esas características los que marcan los hitos más significativos del comienzo de la protección de los consumidores en nuestro Derecho positivo. Se trata concretamente de tres disposiciones legales a las que se hará referencia seguidamente: la Ley sobre represión de las prácticas restrictivas de la competencia, de 20 de julio de 1963; el Estatuto de la Publicidad de 1 1 de junio de 1 964, y el Decreto sobre Disciplina del Mercado de 1 7 de noviembre de 1 966.

El estudio de la incidencia que la aplicación de esas disposiciones legales ha tenido en la práctica es altamente significativo para determinar cuál ha sido hasta ahora la experiencia de la protección de los consumidores en el Derecho español.

III Legislación protectora de la ubre competencia

La legislación antitrust constituye una pieza esencial para la protección de los consumidores. Ya en el famoso mensaje al Congreso del Presidente Kennedy, de 1 5 de marzo de 1962 se decía que «las protecciones más básicas y duraderas para el derecho de los consumidores a escoger a un precio competitivo son las distintas leyes dirigidas a asegurar una competencia efectiva y a impedir los monopolios» 5.

Esa función favorecedora de los consumidores aparece clara en la Ley 1 10/63, de 20 de julio, sobre represión de las prácticas restrictivas de la competencia .(LPR) 6. En su Exposición de Motivos se señalaba, en efecto, a la «protección al interés de los consumidores» como «ra-tio última de la Ley» (VI, 1,1). Y en el texto dispositivo se menciona el perjuicio injustificado a los «intereses de los consumidores»Page 55 como uno de los criterios definidores del abuso de posición dominante (artículo 2.°), y haciéndose referencia a los posibles beneficios obtenidos por «los consumidores o usuarios», como uno de los requisitos que deben concurrir para la autorización de prácticas colusorias por el Tribunal de Defensa de la Competencia (artículo 5.°).

Como se recordará, la finalidad básica de la Ley consiste en prohibir las denominadas «prácticas colusorias» y «prácticas abusivas». Las prácticas colusorias, prohibidas en el artículo primero, son las «surgidas de convenios, decisiones o conductas conscientemente paralelas, que tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional». Y las prácticas abusivas, a las que se refiere el artículo segundo, son aquellas «mediante las cuales, una o varias empresas, explotan su posición de dominio en la totalidad o en parte del mercado, de manera injustificadamente lesiva para la economía nacional, los intereses de los consumidores o la actuación de los restantes competidores». La realidad es, que en el momento de su promulgación no existía verdadera voluntad política de aplicar la nueva1 ley. Así lo demuestran las resoluciones dictadas por el Tribunal de Defensa de la Competencia durante los primeros años. En los primeros cinco años aproximados, hasta finales del año 1969 -concretamente hasta el 4 de noviembre- se dictaron cuarenta y seis resoluciones firmes en expedientes sobre existencia de prácticas prohibidas, de las cuales diez declararon la existencia de prácticas prohibidas, pero solamente en una se propuso al Gobierno la imposición de sanción a sus autores 7. La evolución posterior ha sido, sin embargo, de signo parcialmente distinto. En efecto, hasta la fecha el Tribunal de Defensa de la Competencia ha dictado más de doscientas cincuenta resoluciones, lo cual significa un volumen de jurisprudencia ciertamente apreciable. Y si en los primeros tiempos eran claramente minoritarias las sentencias condenatorias, la proporción se ha ido invirtiendo, de tal forma que en los últimos cinco años, a partir de 1978, más de dos tercios de tas sentencias declaran la existencia de prácticas prohibidas e intiman a la cesación.

A través de la jurisprudencia del Tribunal de Defensa de la Competencia se pueden conocer muchos de los casos de restricciones a la competencia que se producen en España (fijación y aumento uniforme de precios, acuerdos de no competir, prácticas para eliminar del mercado a competidores demasiado agresivos, reparto de mercados, abusos de monopolios legales y de empresas en posición de dominio, etc.). Pero esa misma jurisprudencia pone de manifiesto que la experiencia 'de la aplicación de la LPR no ha sido muy positiva 8. Y ello por razones diversas.

La primera razón y posiblemente la más importante consiste en que el Tribunal de Defensa de la Competencia carece de auténticas facultades sancionadoras. El Tribunal puede intimar a la cesación de las prácticas prohibidas y ordenar la publicación de la intimación en el Boletín Oficial del Estado, en los tres diarios de mayor circulación del país y en el de mayor tirada de la provincia o de las provincias donde radique el domicilio de las personas naturales o jurídicas a quienes va dirigida (art. 1 5, apartados 1 a y 2 de la LPR).

Pero el Tribunal, por su sola autoridad, no tiene prácticamente facultades para imponer sanciones de carácter económico. Las únicas sanciones de esa naturaleza que puede imponer por sí mismo son por cantidades insignificantes (multa de 5.000 a 100.000 ptas.) en dos casos marginales dentro de la Ley: la realización de prácticas exceptuables cuya inscripción no haya sido solicitada (art. 25) y la inobservancia de la obligación de inscribir los acuerdos de concentración de empresas (art. 26).

Las sanciones económicas por la realización de prácticas prohibidas han de ser impuestas por el Gobierno, a propuesta, en su caso, del propio Tribunal (arts. 1 5, apartados 1 b y 3; 27 y 28 de la ley). Y el Gobierno no ha impuesto nunca tales sanciones, aunque el Tribunal hizo en una ocasión la propuesta correspondiente 9.

Es evidente que al no imponerse sanciones económicas, sino simplemente la cesación, por la realización de prácticas prohibidas, no existe realmente riesgo empresarial en incurrir en las prohibiciones de la LPR. Piénsese, a título de ejemplo, en lo que significa la falta de imposición de sanciones económicas por prácticas prohibidas, declaradas como tales por el Tribunal y que consistieron, en la fijación de precios mínimos para el servicio de engrase y conservación de ascensores por las principales empresas del sector durante dos años hasta que dictó su primer sentencia el...

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