La colaboración como instrumento de construcción de los estados compuestos asimétricos. Luces y sombras

AutorDesiderio Fernández Manjón
CargoDoctor en ciencia política y de la administración por la UNED. Licenciado en derecho por la UNED
Páginas7-26
LA COLABORACIÓN COMO INSTRUMENTO
DE CONSTRUCCIÓN DE LOS ESTADOS
COMPUESTOS ASIMÉTRICOS.
LUCES Y SOMBRAS
Desiderio Fernández Manjón
Doctor en ciencia política y de la administración por la UNED
Licenciado en derecho por la UNED
Sumario
1. Introducción
En esta investigación únicamente voy a tratar la colaboración interterritorial
en el ámbito ejecutivo. Lejos de todo propósito de exhaustividad pretendo mostrar
bondades y limitaciones (incluso perversiones) del uso de la colaboración interte-
rritorial como instrumento para la construcción de los estados compuestos asimé-
tricos.
Por estados compuestos asimétricos entiendo aquellos estados que se componen
de varias regiones dotadas de autonomía (o soberanía), algunas de las cuales se di-
ferencian notablemente de las demás por algún hecho diferencial, es decir, por
peculiaridades muy significativas como la lengua, la historia, la cultura, el grado
de autonomía, el nivel de competencias y la naturaleza de las mismas. Me refiero,
pues, a diferencias más de índole política y menos de naturaleza geofísica, si bien
la insularidad también podría tener connotaciones muy importantes y transcen-
dentes, sobre todo cuando, como en la Unión Europea, las regiones insulares no-
tablemente periféricas suelen gozar de tratamiento jurídico y económico diferen-
ciado.
Autonomies, núm. 27, diciembre de 2001, Barcelona.
1. Introducción.
2. La colaboración interterritorial como instru-
mento de la construcción de los estados com-
puestos asimétricos.
2.1. La colaboración interterritorial como
factor de cohesión del sistema.
2.2. La colaboración interterritorial y el res-
peto a la autonomía.
2.3. La supuesta bondad inherente a la cola-
boración interterritorial.
2.4. La colaboración y el altruismo.
2.5. La colaboración y la reciprocidad inter-
territorial.
2.6. La versatilidad de la colaboración.
2.6.1. Razones de esta versatilidad
2.6.2. La dialéctica bilateralidad-omni-
lateralidad en la colaboración in-
terterritorial.
3. La normación de la colaboración para su op-
timización.
3.1. Conveniencia, e insuficiencia, de la po-
sitivización de la colaboración.
3.2. La colaboración en la Constitución.
4. Conclusiones.
Por colaboración1entiendo aquel fenómeno relacional en el que diversas partes
se ponen en contacto y acuerdan, de forma más o menos explícita, trabajar conjun-
tamente con el objeto de obtener determinados objetivos en beneficio de cada una
de ellas y, posiblemente, también del conjunto en el que estos entes se hallen inser-
tos. Pero, al mismo tiempo, la colaboración se desarrolla a través de diversos ámbi-
tos, instituciones e instrumentos de colaboración. Por eso voy a tratar, señalando el
riesgo de su esquematismo y simplicidad, de la colaboración como de un fenómeno
instrumental.
Para facilitar la comprensión de algunas de las sorprendentes paradojas a que
puede dar lugar este instrumento, es preciso definir, aunque sea muy brevemente,
sus principales matices. Puede tener dos facetas: la primera, una colaboración pasiva
(coincide, en gran parte, con la figura creada por el Tribunal Constitucional ale-
mán: la doctrina de la Bundestreue),2que deriva de la obligación de todos los pode-
res públicos de acatar activamente la Constitución y que se plasma en el respeto de
los intereses generales del conjunto y de los intereses particulares y legítimos de los
demás (lealtad o fidelidad institucional entre entes) y al texto constitucional (lealtad
constitucional): esto es, cumplir y dejar cumplir. De ella emana la segunda faceta: la
colaboración activa,3que consiste en realizar toda una serie de actuaciones para desa-
rrollar programas conjuntos. Esta variante, a su vez, encierra toda una gama de mo-
dalidades que comprende: el auxilio o ayuda unilateral colaboración sensu stric-
to—, la ayuda recíproca o bilateral, el intercambio de información, la cooperación en
sentido estricto y la coordinación. Esta última figura, contemplada principalmente en
el art. 149.1 CE, contiene, a su vez, dos grandes formas: la coordinación indirecta (la
coordinación a través de la legislación básica), tal que una vez establecida la legisla-
ción no precisa órgano coordinador sino un órgano supervisor o algún observatorio
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1. Para un estudio extenso, casi exhaustivo, sobre esta técnica administrativa, remito al lector a:
Fernández Manjón, D. La colaboración en el estado compuesto asimétrico. El caso de España.Oñati,
IVAP, 2001.
2. Las principales consecuencias que derivan de esta figura son: a) ninguna de las partes puede
excusarse del incumplimiento de este deber so pretexto del incumplimiento de la otra; b) deben fun-
cionar ambas partes sobre la base del principio de conducta amistosa (conductas y deberes positivos de
actividad en forma de ayuda y colaboración); c) lleva incluido un límite al ejercicio de las competen-
cias; y d) marca el modo de proceder y el estilo del comportamiento entre Federación y Ländery las re-
laciones mutuas entre éstos (vid. Menéndez Rexach, A. «La cooperación, ¿un concepto jurídico?» En:
DA,núm. 240, 1994, nota 16, p. 22).
3. Quizás la formulación jurídica más clara y precisa de colaboración en el ordenamiento jurí-
dico español es la que da el art. 55 LRBRL, que dispone que «para la efectividad de la coordinación
y eficacia administrativas, las administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, de un
lado, y las entidades locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas: a) Respetar el ejercicio le-
gítimo por las otras administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se de-
riven para las propias. b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras ad-
ministraciones. c) Facilitar a las otras administraciones la información sobre la propia gestión que
sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos. d) Prestar, en el ámbito propio,
la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran precisar para el eficaz
cumplimiento de sus tareas».
de seguimiento; y la coordinación directa, expresa y tasada, cuyo ejercicio necesita al-
gún órgano o instrumento coordinador (conferencias sectoriales, comisiones bila-
terales, etc.).
Los constructos jurídicos de la colaboración definen el marco formal que se consi-
dera imprescindible para poder instituir contenidos jurídicos materiales para dicha
colaboración y, con ellos, poder alcanzar unos niveles mínimos de colaboración en
el Estado de derecho garantista; pero dichos constructos son inapropiados para ga-
rantizar el funcionamiento conveniente que se espera de las instituciones de la cola-
boración y, con ello, obtener la máxima eficiencia derivada del quehacer de las ad-
ministraciones públicas colaborantes.
Los agentes y factores sociopolíticos son de suma trascendencia para conse-
guir estos objetivos de funcionamiento eficiente de las instituciones y de los ins-
trumentos de colaboración, hasta el punto de que bastaría que hubiese voluntad
política de colaboración intersubjetiva para que ésta se produjera, incluso cuando
los aspectos formales y materiales de la colaboración sean escasos o inexistentes, y
para que lo hiciese con el grado de eficiencia deseado; en ese momento podría
crearse el marco político adecuado para la optimización del funcionamiento de
las mismas, se podrían establecer reglas aceptadas por las partes para un mejor
funcionamiento, y se llenarían de contenido y operatividad las diversas institu-
ciones de colaboración. De hecho, y en la generalidad de los estados compuestos,
incluida la República Federal de Alemania (RFA), un sentido iusprivatista de la
colaboración ha permitido desde hace muchas décadas, y continúa permitiendo,
desarrollar importantes instrumentos y ámbitos de colaboración, lo cual pone de
manifiesto que lo jurídico es conveniente, mientras que la voluntad política es
necesaria y suficiente para garantizar el funcionamiento fáctico de la colabora-
ción interterritorial.
La actuación política de los sujetos potenciales de la colaboración, por muy in-
fluenciada que se halle por el factor de la oportunidad, no se plasma, por lo general,
en el ejercicio ciego, sino que la voluntad consciente opera en la misma, es decir,
que ésta suele disponer de un margen de maniobrabilidad. Pero este ejercicio se en-
cuentra, a su vez, mediatizado por diversos eventos y condicionantes permanentes o
estables; se trata, pues, de un factor sometido a los avatares espacio-temporales, es
decir, a su propia línea de tiempo.
El factor volitivo siempre se encuentra relacionado con el pensamiento —es
decir, con su valoración intelectiva— y con el sentimiento —o sea, con el am-
biente interrelacional. Cuando emerge una voluntad decidida y, en ciertos mo-
mentos, con una fuerza inusitada, puede llegar a impregnarse de connotaciones
violentas y rupturistas. Por eso, las relaciones históricas interterritoriales condi-
cionan profundamente las relaciones intersubjetivas del presente, máxime en los
momentos actuales en los que existe una gran incertidumbre sobre la superviven-
cia de las peculiaridades de las minorías por causa de la formidable presión de la
globalización, una de cuyas características más destacadas es la irreverencia con
respecto a dichas diferencias y su disponibilidad a erradicarlas en beneficio de
ciertos intereses económicos que ven, en la homogeneización universal consi-
guiente, grandes bondades.
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 9
2. La colaboración interterritorial como instrumento de la construcción
de los estados compuestos asimétricos
2.1. La colaboración interterritorial como factor de cohesión del sistema
Para comenzar expongo un aserto que merece muchas matizaciones. Se suelen
asociar a la colaboración interterritorial todo tipo de efectos positivos4en beneficio
de la cohesión del conjunto que forma cada estado compuesto asimétrico. En efec-
to, podemos aportar el dato incuestionable de que numerosas experiencias históri-
cas y del presente ponen de manifiesto que en los estados compuestos asimétricos,
si no existe la debida colaboración interterritorial (principalmente la que se estable-
ce entre las regiones más dinámicas y centrífugas y el Estado), las administraciones
públicas no sólo adolecen de la debida eficiencia sino que pueden incurrir en peli-
grosas contradicciones, tal como ocurre, por ejemplo, en España en el manteni-
miento del orden público o en la aplicación de las medidas de emigración, en las
políticas de inversión pública y privada, en las medidas fiscales y en otras muchas
más. Difícilmente, de primeras, se cae en la cuenta de que el desarrollo fáctico de la
colaboración puede llevar asociadas diferentes formas de excrecencias, que incluso
pueden suponer una fuerte carga para dicha cohesión interterritorial y pueden lle-
gar a constituirse en algunos de sus mayores obstáculos, como luego veremos.
Por su parte, si no se aplican medidas de colaboración, las divergencias territo-
riales en la renta per cápita y en los consiguientes niveles de empleo y de calidad de
vida pueden crecer peligrosamente porque, de manera inevitable, se generan movi-
mientos de capital humano y de recursos primarios y financieros descapitalizadores
para las regiones con mayores carencias.
2.2. La colaboración interterritorial y el respeto a la autonomía
Términos como independencia, soberanía y autonomía son actualmente, en la
práctica, relativizados hasta el punto de que, precisamente y de forma paradójica,
por las condiciones actuales de inevitable interdependencia en todos los niveles
político-administrativos, en vez de sufrir una reducción de los contenidos fácticos
pueden verse elevados a niveles nunca alcanzados; bastaría recordar, para ello, que
debido a las relaciones internacionales que se han establecido en el mundo tras la
creación de la ONU han podido surgir muchos estados y pueden permanecer con un
elevado grado de independencia por muy diminutos que sean y por escasa o nula
fuerza militar que posean. Con ello, por tanto, el nivel de independencia global, en el
mundo, ha crecido de forma muy considerable: en muchos casos se ha hecho posible
(un gran número de estados han surgido desde 1945) y en otros muchos casos el
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4. Vid., para más información, Albertí Rovira, E. «La planificación conjunta en el federalismo
cooperativo». En: Corcuera Atienza, J.; García Herrera, M. A. (coord.). Constitución y economía en
España: Gobierno de la economía y administraciones. II Congreso Mundial Vasco. Oñati, IVAP,
1988. También puede considerarse: García Morales, Mª J. Convenios de colaboración en los sistemas
federales europeos. Madrid: McGraw-Hill, 1998; y varios de los trabajos contenidos en VV.AA. Las
relaciones interadministrativas de cooperación y colaboración. Barcelona: Generalitat de Catalunya,
IEA, 1993.
grado de independencia de ciertos estados, tradicionalmente sometidos a grandes
potencias, ha crecido de forma sustancial como en los estados del COMECON. Por
su parte, en el seno de muchos estados compuestos, la autonomía, e incluso la sobe-
ranía, de ciertas regiones únicamente puede ser posible —estas regiones sólo pueden
existir como sujetos jurídicos— debido a las relaciones interdependientes que existen
en el seno del Estado en función de las cuales se puede financiar su existencia. La pro-
funda crisis de financiación de la Comunidad Francesa de Bélgica y su cuasi disolu-
ción en la Comunidad Comunitaria Francesa de Bruselas y en la región de Valonia
ponen claramente de manifiesto estas circunstancias;5del mismo modo, en buena par-
te sólo por esto se puede explicar el nacimiento de Nunavut como territorio autó-
nomo en el norte de Canadá el 1 de abril de 1999.6Es decir, en diversas circunstan-
cias, de manera aparentemente paradójica, el desarrollo efectivo de la colaboración
—y, en general, de la interdependencia— puede conducir a que ciertos estados y
determinadas regiones refuercen la autogestión en la medida en que los procesos de
colaboración pueden contribuir a optimizar los recursos propios y los ajenos com-
partidos e incrementar la confianza mutua y el grado de comodidad.
La autonomía regional sufriría un fuerte correctivo si, en unos casos, los pode-
res del estado actuasen de manera abusiva respecto de las regiones (invadiendo las
competencias de éstas a través de desarrollos legislativos estatales indebidos o inter-
firiendo en el desarrollo y la vida interna de las regiones) y, en otros, asumiesen ta-
reas competenciales de las que ciertas regiones pudieran hacer dejación. El ejecutivo
estatal tiene en su poder un conjunto de instrumentos (especialmente en el ámbito
de la coordinación) con los que puede interferir profundamente en las competen-
cias regionales y minorarlas de manera considerable. Las regiones, por su parte,
pueden responder a esos abusos fácticos simplemente inhibiéndose en la aplicación
de las medidas abusivas de coordinación o impugnando ante el tribunal garantista
los abusos de la extensión legislativa estatal de sus competencias. Los conflictos, por
tanto, pueden surgir por muchas causas y ser de muy diversa intensidad.
Cierto grado de conflictividad entre distintos gobiernos regionales y estatales
(aun cuando los gobernantes sean del mismo partido político) no sólo puede no resul-
tar perjudicial para la marcha del conjunto sino que es, en parte, símbolo claro de que
la autonomía regional es real, que no se produce un seguidismo ciego y acrítico de los
dictados del gobierno central, que los gobiernos autonómicos realizan sus políticas en
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 11
5. Un estudio detallado de estos aspectos y de las consecuencias derivadas de ello con vistas a un
futuro no muy lejano de reestructuración de la complejísima realidad político-administrativa belga es
la obra de Witmeur, R. La Commission Communautaire Française: une copie à revoir pour un État
Fédéral achevé? Bruselas: Bruylant, 1995. Para una visión panorámica de toda la problemática del fe-
deralismo belga, véase Uyttendaele, M. Regards sur un système institutionnel paradoxal. Précis de Droit
Public Belge. Bruselas: Bruylant, 1997.
6. Esta frase del profesor Flanagan resume, con carácter general, todo este estado: «Aboriginal go-
vernments depend heavily on fiscal transfers from the federal government. By far the largest paymaster is the
Department of Indian Affairs, but other departments also have significant aboriginal programs»
(Flanagan, T. «The inherent problems of aboriginal self-government». En: VV.AA. Le fédéralisme de
demain: réformes essentielles. Federalism for the future: essential reforms. Montreal: W&L, 1998,p. 377).
Una gran información sobre estos temas pueden encontrarse, además, en diversas páginas web:
<gov.ca>, <inac.gc.ca>, <nunavut.ca>, <tunngavik.com>, <stats.gov.un.ca>, entre otras.
virtud de sus propios intereses regionales que no necesariamente tienen por qué opo-
nerse al interés general. Es obvio que todos los gobernantes de regiones con autono-
mía se ven impelidos, por mor de las expectativas y actitudes consiguientes de los ciu-
dadanos, a buscar las máximas ventajas para la región respectiva; y esto es tanto más
destacado cuando en las regiones existe una gran conciencia regional y una notable
madurez para comprender la propia problemática. La conflictividad es imposible que
desaparezca en las relaciones intersubjetivas e, incluso, en la óptica del federalismo
competitivo —tan en consonancia con la naturaleza de los estados compuestos asi-
métricos— es positiva dentro de unos márgenes porque puede estimular a unos y
otros. Por lo tanto, la conflictividad que se escenifica en ciertos ámbitos competencia-
les no obsta para que exista una envidiable y enriquecedora colaboración en otros.
Por su parte, la defensa de la autonomía frente a la intromisión potencial de los
poderes del estado genera una comprensible desazón. Las decisiones políticas sobre la
colaboración interterritorial suelen estar rodeadas de recelo mutuo entre los grandes
partidos del ámbito estatal, poseedores del poder del ejecutivo estatal, y los gobiernos
nacionalistas de algunas regiones. Los gobiernos estatales pueden incurrir, con fre-
cuencia, en deslealtad institucional y constitucional con relación a las regiones, mino-
rándolas en su autonomía. En el primer tipo de deslealtad incurren cuando, por ejem-
plo, priman las fidelidades políticas concediendo cantidades desiguales para los mismos
tipos de tareas a regiones distintas en los convenios de cooperación o no transfieren en
tiempo, forma y dotaciones las competencias incorporadas a los respectivos estatutos
de autonomía; en la deslealtad constitucional incurren cuando, por ejemplo, incum-
plen ciertos artículos del propio ordenamiento jurídico sobre descentralización o
cuando realizan una generosa utilización de instrumentos como la legislación básica
o no se muestran diligentes en desarrollar ciertos artículos constitucionales.
2.3. La supuesta bondad inherente a la colaboración interterritorial
Es innegable que la colaboración interterritorial tiene, además, otras muchas bon-
dades, como son el estímulo, la emulación, la aportación mutua de ideas, la formación
complementaria de los empleados públicos que la llevan a efecto, el enriquecimiento a
través de los intercambios de experiencias, la optimización de los recursos humanos y de
aspectos materiales. Sin embargo, existen peligros reales y de considerable dimensión.
Una primera fuente de dudas sobre esta supuesta bondad inherente a la colabo-
ración pudiera ser la relacionada con el hecho que apunta Albertí de que las tomas de
decisiones en la colaboración exigen altos grados de consenso que además de dilatar-
se en el tiempo pueden provocar notable confusión de la responsabilidad política y,
con ello, impedir que la asignación de responsabilidades sea lo más clara posible.7
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7. Vid. Albertí Rovira, E. Federalismo y cooperación en la República Federal de Alemania. Madrid:
CEC, 1986, p. 549 y ss. La búsqueda de este conveniente consenso puede servir de tapadera a manio-
bras dilatorias de determinadas fuerzas políticas y, de esa manera, conseguir el desgaste de ciertos go-
biernos o lograr obtener ventajas mediante el ejercicio de ciertas presiones (vid. Corcuera Atienza, J.
«La participación intergubernamental sectorial en el sistema autonómico español: las conferencias
sectoriales». En: Pérez Calvo, A. (coord.). La participación de las comunidades autónomas en las decisio-
nes del Estado. Madrid: Tecnos-Gobierno de Navarra, 1997, p. 51).
La segunda fuente de dudas entronca, directamente, con la presunción de bon-
dad y la consiguiente negligencia en la toma de cautelas (aprobación, supervisión
de la ejecución y evaluación) con el fin de evitar abusos y de que sea utilizada de for-
ma indebida.8Es peligroso forzarla —de manera inocente o intencionada— hasta
evitar el control de las cámaras legislativas, bajo el pretexto de obtener la eficiencia
del sistema, vulnerando, así, el principio de legalidad, es decir, ignorando el papel
de uno de los tres poderes sobre los que se asienta el sistema constitucional.9
Una tercera fuente de dudas sobre la supuesta bondad inherente a la colabora-
ción se encuentra en que, de entrada, se trata de un fenómeno instrumentalista, como
ya he mencionado, que puede ser fácilmente instrumentalizable, es decir, sometido a
muy diversas tareas y con muy distintas intenciones y finalidades. En efecto, cons-
tatamos que la colaboración intersubjetiva, para comenzar, está mediatizada por
factores sociológicos (niveles de renta territoriales, afinidades culturales y lingüísti-
cas, proximidad geohistórica, estado de empatía de las poblaciones,...) y políticos
(desarrollo de instituciones políticas, voluntad política,...). Estos factores toman
cuerpo —no son abstractos— en agentes sociológicos (grupos de emigración, lobbies
locales o regionales,...) y en agentes políticos (movimientos y partidos políticos)
que adoptan actitudes que, a su vez, se hallan condicionadas por ciertos factores de
diversa naturaleza, entre ellos, los económicos, culturales, históricos y jurídicos.
Dichos agentes se mueven, en determinados momentos, bajo las directrices marca-
das por constructos jurídicos; y, en otras muchas ocasiones, interactúan siguiendo
parámetros del mercado político, es decir, siguiendo las expectativas y tendencias
existentes en el seno de sus respectivas sociedades, a las cuales, necesariamente y al
menos en parte, se deben plegar.
Además, cabría la posibilidad de instrumentalizar la colaboración de manera
absolutamente discriminatoria. Por ejemplo, ciertas regiones podrían utilizar los
instrumentos de colaboración cuando les interesase y con los entes que deseasen e,
incluso, podrían utilizarlos con el objeto de reforzar unos entes territoriales en de-
trimento de otros, con tácticas concretas o, simplemente, estableciendo las medidas
de colaboración pertinentes para autorreforzar su propio poder y progreso sin per-
mitir la participación, en esas líneas de actuación, a ninguna otra región. Los pode-
res del estado, principalmente el ejecutivo, pueden realizar el mismo tipo de actua-
ciones discriminatorias que las regiones y alguna más ligada a instrumentos como
las subvenciones que, con cierta frecuencia, pueden llegar a ser muy generosas y
sustanciales con relación a los presupuestos de ciertas regiones.
Además, cabría utilizarla de manera perversa, es decir, sirviéndose de ella de ma-
nera torticera. El ejecutivo del estado, sobre todo, posee diversos mecanismos que le
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 13
8. Albertí Rovira, E. «La coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas». En: DA,
núm. 230-231, 1992, pp. 208-210. He estudiado diversas situaciones de abusos en el epígrafe 6.8 de
La colaboración..., op. cit.
9. Vid. Alen, A.; Ergec, R. La Belgique fédérale après la quatrième réforme de l’État de 1993.
Bruselas: Ministerio de Asuntos Exteriores, 1994, p. 39. También Corcuera Atienza, J. «La participa-
ción intergubernamental sectorial en el sistema autonómico español: las conferencias sectoriales». En:
Pérez Calvo, A. (coord.) La participación de las comunidades autónomas en las decisiones del Estado.
Madrid: Tecnos-Gobierno de Navarra, 1997, p. 51.
hacen proclive a cometer abusos en la colaboración. En primer lugar, existe innega-
ble peligro en la forma de asunción y consiguiente reintegración, por parte del esta-
do y en determinadas circunstancias, de competencias autonómicas por diversas
vías de colaboración:10 puede ocurrir porque existe una conexión exterior que lo fa-
cilita como la aplicación en España del derecho de los tratados internacionales, en
general, y del derecho comunitario en particular; porque, en la colaboración unidi-
reccional y obligada, pueden existir razones de urgencia, como en casos de epide-
mia, catástrofes naturales, etc., que pueden justificarlo, o los empleados de la
Administración del Estado extralimitándose en la ejecución de sus tareas de ayuda;
o porque en la colaboración vertical obligada el Estado extralimitándose en el ejer-
cicio de este poder y asumir aspectos particulares de ejecución en detrimento del
ejercicio de las propias comunidades autónomas; es posible, asimismo, que ocurra,
en situaciones de colaboración bilateral entre el Gobierno del Estado y alguna
comunidad autónoma, dejación del principio dispositivo por parte de dicha comu-
nidad. Existe un segundo grupo de situaciones de peligro de invasión de competen-
cias por parte del Estado respecto de los entes regionales: en las bonificaciones y sub-
venciones (art. 3.1 de la Ley 50/1985 y su Reglamento), tema sobre el cual existe
abundante y trascendente jurisprudencia. Un tercer grupo de peligros de invasión,
por parte de ciertos poderes del Estado, de competencias de las comunidades autó-
nomas es el caso de la planificación, fruto de la aplicación del art. 149.1.13, 15 y 16
CE, entre otros. Quizás, en cuarto lugar y en parte relacionado con lo anterior, el
peligro más importante se derive del incumplimiento y la vulneración del principio
de autonomía del art. 2 CE y del consiguiente impedimento del desarrollo de una
identidad política propia de cada ente autónomo.11 En quinto lugar, es preciso re-
cordar, una vez más, que el Gobierno del Estado potencia la colaboración intersub-
jetiva en lo que le permiten las bases del art. 149.1 CE y apoyándose en la juris-
prudencia constitucional que, en parte, ha sido proclive a la acción de invasión
competencial del Estado a partir de cierta jurisprudencia constitucional. Jiménez
Asensio12 apunta, de forma crítica y matizada,13 que existen, en la actualidad, tres
grandes grupos de actuación ejecutiva de la Administración del Estado en ámbitos
en los que inicialmente no se presumía su intervención, debido, en buena parte, a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional: un primer grupo, en el que se produce
intervención ejecutiva del Estado a costa de las propias comunidades autónomas
que se ven desplazadas en determinados campos, por ejemplo, en actos de ejecución
dentro de la noción de bases, la invocación de títulos competenciales genéricos por
parte del Estado, la entrada en juego de intereses supracomunitarios y el encuadra-
miento material que permite la actuación ejecutiva estatal; el segundo grupo, relati-
vo al caso de la concurrencia de competencias ejecutivas, en el que se produce la in-
tervención ejecutiva estatal además de la intervención ejecutiva autonómica con lo
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10. Vid. Menéndez Rexach, A. «La cooperación...», op. cit., p. 45.
11. Vid. Lasagabaster Herrarte, I. «Relaciones intergubernamentales y federalismo cooperativo».
En: RVAP, núm. 41, 1995, p. 219.
12. Vid. Jiménez Asensio, R. «Distribución de competencias ejecutivas y sistema administrativo
en la jurisprudencia constitucional». En: REDC, núm. 42, 1994, p. 79.
13. Puede constatarse que algunos de éstos son los expuestos por Albertí más arriba.
que se generan actuaciones en paralelo que se proyectan sobre un mismo ámbito o
realidad; y, el tercer grupo, el relacionado con la política de traspasos, en el que la
intervención ejecutiva de la Administración del Estado se efectúa provisionalmente.
La colaboración puede transformarse en un instrumento tentador para lograr la
uniformización del modelo de Estado de las autonomías, es decir, la homogeneiza-
ción competencial de las regiones. No es de extrañar, por todo ello, que en algunas
comunidades autónomas se muestren muchos recelos al énfasis que, en determina-
das ocasiones, pone el Ejecutivo del Estado en establecer y potenciar ciertos instru-
mentos de colaboración: se temen los reflejos (mecánicos) del poder central, puestos
de manifiesto durante dos siglos, y su tendencia, en algunos casos, a retener compe-
tencias que debe transferir de acuerdo con los estatutos de autonomía y, en otros, a
recuperar parcelas de otros para justificar su razón de ser y la razón de sus com-
petencias residuales; se teme que el Estado utilice medios de interferencia no legíti-
mos o de dudosa legitimidad, en el desarrollo de competencias propias de las comu-
nidades autónomas (Administración periférica, especialmente gobernadores civiles
—ahora subdelegados del Gobierno— y delegaciones ministeriales). Cuando la co-
ordinación debe adquirir mucho protagonismo para garantizar la eficiencia del sis-
tema —tal como ocurre en la Unión Europea— pueden aparecer efectos contra-
puestos como son las fugas del sistema (desaparición de fondos, fraudes de diversa
índole, entre otros) que impiden lograr esa eficiencia.14
Es preciso señalar que existen dos formas de uso de la colaboración que pueden
producir los efectos más nocivos.15 Una de ellas, en manos del propio ejecutivo del
Estado, consiste en administrar de forma poco clara fondos financieros a través de
distintos tipos de ayudas (auxilio, subvenciones por medio de convenios de colabo-
ración, ayudas condicionales, los grant-in-aids del sistema federal anglosajón); son
instrumentos que los políticos del Gobierno central pueden utilizar para captar
fidelidades, obtener ventajas partidistas en comicios electorales y fomentar, si le
conviene, la rivalidad interterritorial. Una segunda forma es la firma de convenios
bilaterales de colaboración exclusivistas entre comunidades autónomas poderosas y
ricas porque pueden potenciar desequilibrios interterritoriales y realizarse insolida-
riamente. En el primer caso, hay posibilidad jurídica de evitar ese peligro desarro-
llando formas e instrumentos de control; en este segundo caso, no existe posibili-
dad de evitarlo incluso existiendo tales instrumentos, puesto que se puede, y es
absolutamente lícito, buscar claras ventajas en la colaboración. Existe, también,
peligro de vulneración del principio de legalidad, sea utilizando la denominada
«huida al derecho privado» o evitando todo control parlamentario sobre algunos
instrumentos (por ejemplo, en el caso de España, los convenios entre el Estado y las
comunidades autónomas).
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 15
14. Vid. Oreja Aguirre, M. (dir.) y Fonseca Morillo, F. (coord.) El Tratado de Amsterdam. Análisis
y comentarios. Vol. I. Madrid: McGraw-Hill, 1998, pp. 682-683 y 685. Es posible estar de acuerdo en
afirmaciones del tipo de que «sin la coordinación y la cooperación a todos los niveles del presupuesto
de la Unión no será posible mejorar dicha gestión...» (ibíd., p. 682), puesto que de una u otra manera
intervienen diversos niveles y algunos muy alejados físicamente de los centros de decisión europea.
15. Vid. Porras Nadales, A. J. «Estado social y Estado autonómico». En: VV.AA. Estudios de de-
recho público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico. Madrid: Tecnos, 1997, p. 1235.
En el constitucionalismo español y comparado existen mecanismos (o se pue-
den crear) con los cuales es posible prever y evitar dichos abusos o paliar sus efectos.
En general, encontramos el recurso de constitucionalidad ante el Tribunal de
Garantías, el celo en el ejercicio de las propias competencias o la simple participa-
ción ciudadana que exige al Estado un trato no discriminatorio con relación a su
propia región. En España, sin embargo, no existe ni normativa precisa y clara sobre
el contenido y la confección, ni mecanismos de control del contenido y del desarro-
llo, de los convenios de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas,
los cuales son, sin duda, el principal de los instrumentos de colaboración.
En la medida en que crece la colaboración entre administraciones públicas y,
con ello, el incremento de los mecanismos, ámbitos y organización para su coordi-
nación, puede crecer, a su vez, de modo inevitable, la confusión competencial, la
superposición de estructuras, las interferencias y los desajustes de funcionamiento,
con la consiguiente vulneración del principio de autonomía o de soberanía. Un ex-
ceso de colaboración o de armonización puede inhibir el desarrollo de las singulari-
dades, de la siempre rica diversidad; puede impedir que las distintas comunidades
autónomas desarrollen formas interesantes e innovadoras de desarrollo.16
El incremento de estructuras que implican, necesariamente, algunas de las for-
mas de colaboración (conferencias sectoriales, consejos, observatorios de políticas
públicas, juntas de seguimiento y control, etc.) supone el incremento de la burocra-
cia y, por lo tanto, más lentitud de todo el sistema, más gasto y menos eficiencia. La
coordinación, en concreto, lleva inherente la necesidad de control, y éste siempre es
imperfecto, además de estar imbuido de corrupción en ciertas ocasiones. Muñoz
Machado alude a «la administración de los cooperantes».17 De este modo, y paradó-
jicamente, la bondad inherente a la colaboración se truca en perversión. Por tanto, la
manera más adecuada de evitar los inconvenientes de este uso indebido no parece ser
su intensificación, pues el incremento producido abrirá nuevos cauces al uso desde-
ñable, además de generar un notable incremento de la burocracia. Quizás sea más
apropiado sistematizarla y reglamentar sus instrumentos e instituciones y hacer
transparente su gestión confiriendo a ámbitos de gestión colectiva, como la
Conferencia de primeros ministros o el Senado, las funciones de planificación y el
correspondiente compromiso de puesta en marcha, así como las posteriores funcio-
nes de aprobación, seguimiento y evaluación de estos instrumentos de colaboración.
2.4. La colaboración y el altruismo
Incluso cuando la colaboración intersubjetiva es leal y plenamente respetuosa
con todos los entes colaborantes (con su personalidad, su madurez, su responsa-
AUTONOMIES · 27
16
16. Vid. Subirats, J.; Gomà, R. «La dimensión de estilo de las políticas públicas en España: en-
tramados institucionales y redes de actores». En: Gomà, R.; Subirats, J. (coords.). Políticas públicas en
España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Barcelona: Ariel, 1998, p. 391.
17. Vid. Muñoz Machado, S. «La articulación de la Administración del Estado y la de las comu-
nidades autónomas en la vigente Constitución española (los principios y su práctica)». En: VV.AA.
Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica. Madrid: Civitas-BCH,
1998, p. 21.
bilidad y su autonomía), no tiene por qué responder a un ideal altruista y filan-
trópico. Por lo general y, de manera especial, la colaboración voluntaria es más
bien un gesto esencialmente práctico que persigue el legítimo aprovechamiento
de las bondades inherentes a la diversidad y a la unión de esfuerzos que emanan
desde muy diversos ángulos y con matices diferentes que pueden enriquecer mu-
cho la ejecución de las tareas conjuntas; que busca la obtención de lícitas ventajas
como consecuencia de la disponibilidad conjunta de un mayor número de recur-
sos, de más experiencias, de un repertorio más rico de ideas y de iniciativas, etc.
La diversidad, por tanto, puede transformarse en inestimable fuente de dinamis-
mo para el conjunto por el prius de riqueza que lleva inherente.
Los gobiernos estatales de los estados compuestos asimétricos obtienen ventajas
de la colaboración intersubjetiva, como el incremento de la influencia sociopolítica,
el acceso a fuentes de información regionales a las que es difícil de acceder de otro
modo, etc. También las regiones obtienen ventajas de su utilización: ayudas com-
plementarias de otros entes, principalmente del gobierno estatal; impulso del
reconocimiento explícito de su personalidad en el ámbito estatal e internacional;
reciprocidad entre iguales, y aceptación activa del otro (difusión de la lengua, la his-
toria y la cultura).
El móvil de las ventajas explica, en parte, por qué algunos entes territoriales de
estos estados asimétricos ofrecen muchas reticencias a la realización de la colabora-
ción en el seno del propio Estado, mientras mantienen relaciones fluidas y frecuen-
tes con regiones y estados del exterior.18 Es muy posible que esto se produzca por-
que encuentren dificultades o un clima poco propicio en el ámbito interno, y, en
cambio, puede ocurrir que los marcos jurídicos y los sujetos externos les sean más
propicios a la colaboración intersubjetiva. En efecto, es posible que los sujetos que
intervengan en esos ámbitos suprafronterizos tengan más experiencia en la colabo-
ración y les ofrezcan más diversidad de planteamientos y un mayor número de va-
riables que conjugar; quizás también porque les construyen escenarios de actuación
y horizontes nuevos; y porque les permiten proyectar internacionalmente sus pro-
pias peculiaridades (lengua, cultura, productos,...).
Sin embargo, estas actuaciones externas no tienen por qué ser perjudiciales para
el resto de las regiones de ese Estado; antes al contrario, pueden servir de estímulo y
de aprendizaje, fundamentalmente cuando las regiones son entes de reciente crea-
ción, carentes, por tanto, de personalidad y, por ende, de espacio fáctico propio;
cuando deben abrirse, previamente a toda proyección internacional, un espacio en
el ámbito intraestatal. Las experiencias que aportan las regiones más dinámicas son
inestimables para las demás de su entorno.
2.5. La colaboración y la reciprocidad interterritorial
Si los poderes que ejerce el Estado en cuyo seno existen regiones con hechos di-
ferenciales amenazados y los que ejercen sus distintas regiones no contribuyen, de
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 17
18. Quizás el ejemplo paradigmático de esto sea Quebec, con sus cuantiosas y fluidas relaciones
internacionales tanto en el ámbito lingüístico y cultural (a través de la francofonía) como en el comer-
cial y político mediante el Ministerio Quebequés de Relaciones Internacionales.
manera ostensible, con medidas adecuadas (reconocimiento fáctico de las diferen-
cias, apoyo económico e institucional a la recuperación y desarrollo de éstas, etc.), a
relajar ese temor, si no se esfuerzan por desbaratar, con medidas concretas, las ata-
duras al temor que en las citadas regiones sienten ante la simple sospecha de la mi-
noración e, incluso, de la desaparición de las singularidades, es muy difícil que
logren, de los grupos sociopolíticos más concienciados con esos peligros, una dispo-
sición positiva hacia la colaboración interterritorial. Más aún, si las actitudes que
adoptan los propios poderes del Estado con relación a esas singularidades son perci-
bidas como menospreciativas, homogeneizadoras u opresoras por los agentes socia-
les y políticos más concienciados con ese peligro de supervivencia, no es de extrañar
que los efectos centrífugos se incrementen hasta extremos rayanos en la ruptura to-
tal. El peligro de la ruptura es real en esas circunstancias porque se combinan dos
fuerzas poderosas: la centrífuga que entronca con los reflejos históricos de impor-
tantes élites y grupos políticos de dichas regiones, y la reacción a la fuerte presión
centrípeta que sobre ellos ejercen importantes sectores sociopolíticos y de la pobla-
ción del resto de las regiones. Quebec es un verdadero paradigma al respecto.
Con sentido realista, el ejercicio de atraer a las regiones más centrífugas al con-
cierto del Estado y del conjunto de las regiones del mismo no puede ser gratuito; la
población y la clase política de esas regiones exigen, de aquellos entes que desean
continuar conviviendo y compartiendo con ellos historia, valores, afectos y proyec-
tos, ciertos gestos favorables con relación al reconocimiento fáctico de su personali-
dad y, a la postre, resultados visibles que favorezcan la recuperación y el debido re-
fuerzo para garantizar su supervivencia y lozanía. En la actividad política nada es
gratuito, simplemente porque los votantes exigen dividendos a los políticos elegi-
dos por ellos.
Todos los estados considerados en este estudio poseen recursos suficientes para
contribuir a potenciar ese reconocimiento interno y la proyección internacional de
dichas singularidades regionales: medios de comunicación de masas, instituciones
de proyección internacional (posibilidad de realizar determinadas actuaciones ante
las embajadas y los consulados, ferias internacionales, misiones diplomáticas, insti-
tuciones de difusión lingüística, y otras). Todos los gobiernos de estados compues-
tos asimétricos afectados por poderosos movimientos de centrifugación deberían
tener en cuenta que el mantenimiento de la cohesión territorial no es sólo fruto de
las más acertadas instituciones e instrumentos de colaboración, y quizás tampoco es
el factor más propicio para la neutralización de la centrifugación; es preciso realizar
apoyos institucionales internos e internacionales a las singularidades, lo cual exige
partidas presupuestarias adicionales.
Los estados compuestos asimétricos consideran altamente valioso el manteni-
miento de la cohesión territorial; implícitamente se entiende que la cohesión les
aporta más beneficios que la secesión. La unidad, por tanto, es un valor contable.
Por diversas causas puede traducirse en un valor de input de la contabilidad estatal.
La unidad genera confianza en sí, crédito exterior, prestigio y poder económico, en-
tre otros valores. La unidad, además, procura mayor proyección de las realizaciones
propias, de determinadas políticas públicas, de influencia, de ejercicio de poder. En
contraposición no es descabellado pedir que aparezcan ciertos outputs.
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18
2.6. La versatilidad de la colaboración
2.6.1. Razones de esta versatilidad
La clasificación expuesta en la introducción es sólo una de la docena de clasifi-
caciones que sobre la colaboración puede hacerse.19 También pudo observarse
cómo dicha clasificación se realiza apurando matices nada desdeñables y que no son
baladíes ni exclusivamente teóricos.
Además, la colaboración interterritorial es versátil, en tanto que permite, en di-
versas ocasiones, trabajar de dos en dos (bilateralidad), entre muchos sujetos (mul-
tilateralidad) y entre todos los sujetos territoriales de un estado (omnilateralidad).
Por otra parte, permite que los sujetos actúen en varios planos simultáneamente
aprovechando la bilateralidad para diversos temas, la multilateralidad para otros y
la omnilateralidad para los demás.
En un estado compuesto, en el que se han de combinar adecuadamente diver-
sos planos, conviene diversificar las relaciones contractuales para contribuir a con-
solidar la cohesión territorial.
2.6.2. La dialéctica bilateralidad-omnilateralidad en la colaboración interterritorial
Es muy posible que la multipolaridad que conlleva la diversidad territorial que
existe en varios estados compuestos (España, Suiza, Bélgica, Canadá) únicamente
se transforme en fuente de riesgo de centrifugación cuando, con diversas medidas,
se persigue cercenarla. Por el contrario, cuando es tratada con el adecuado respeto
puede transformarse en la mayor de las causas de la cohesión y del consiguiente
progreso del conjunto. Se trata de un formidable reto para estos estados aprender a
combinar adecuadamente los propios intereses (el bienestar y el interés general que
debe alcanzarse a través de diversos instrumentos y medidas de colaboración: cola-
boración omnilateral) y ciertos intereses regionales cuya consecución conlleva la co-
laboración del estado (colaboración bilateral).En realidad, y con mucha frecuencia,
al tiempo que se logra el desarrollo de ciertas regiones se está ahondando en el desa-
rrollo del conjunto.
España ha dado pasos muy importantes en esta línea de conjugar adecuada-
mente los dos polos de esta contradicción: en primer lugar, con su plasmación en
los acuerdos autonómicos entre el PSOE y el PP de 28 de febrero de 1992; en
segundo lugar, con los dos acuerdos con el Gobierno vasco, de noviembre de 1995:
la firma —era la única comunidad autónoma que no lo había hecho— del Acuerdo
de institucionalización de la Conferencia para Asuntos relacionados con las
Comunidades Europeas (acuerdo multilateral); y la del Acta constitutiva de la
Comisión bilateral de cooperación Administración del Estado-Administración de
la Comunidad Autónoma del País Vasco para asuntos relacionados con las
Comunidades Europeas (acuerdo estrictamente bilateral entre el Estado y la
Comunidad del País Vasco). En tercer lugar, con su enunciación en el art. 5 (aparta-
dos 2 y 3) de la Ley 4/1999.
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 19
19. Estas clasificaciones pueden verse en el epígrafe 1.3 «Criterios de clasificación de la colabora-
ción intersubjetiva» de: Fernández Manjón, D. La colaboración..., op. cit.
Las formas de colaboración esencialmente voluntaristas (la cooperación inter-
territorial y ciertas formas de coordinación horizontal) se relacionan mucho más
con los distintos modelos de estado compuesto asimétrico y cuya distribución del
poder es esencialmente heterogénea. En la medida en que diversas regiones adquie-
ren y consolidan particularidades significativas en el marco jurídico, los poderes del
Estado se ven en la obligación de mantener ámbitos e instrumentos de negociación
periódica con ellas y, en ocasiones, de observación y seguimiento de los mismos. El
funcionamiento de los instrumentos y de las formas de coordinación interterrito-
rial ofrece notables dificultades si no existe voluntad política de someterse de buen
grado a ellas por parte de alguna de las regiones. La sospecha de que estos instru-
mentos de coordinación puedan servir para ir homogeneizando al conjunto de las
regiones crea mecanismos de rechazo y obstaculización en las regiones que desean
mantener clara su identidad diferenciada.
En general, y por razones obvias relacionadas con lo anterior, los partidos na-
cionalistas de ámbito no estatal se decantan claramente por el predominio de la bi-
lateralidad (muy relacionada con la heterogeneidad y la multivariedad territoriales)
en sus relaciones intersubjetivas en el seno del Estado, sobre todo con las propias
instituciones estatales, mientras que los partidos de ámbito estatal se inclinan, prin-
cipalmente, por el predominio de la omnilateralidad (muy relacionada con la ho-
mogeneidad territorial), tratando de implicar a todas las regiones en determinados
proyectos de conjunto.20 Por ello, valoran con sumo cuidado las implicaciones posi-
bles de toda forma y compromiso de colaboración interterritorial.
En ese intento por consolidar la homogeneidad regional (impulsando, de
manera clara, las técnicas y los instrumentos de coordinación vertical interterri-
torial), los ejecutivos de los estados compuestos asimétricos pueden incurrir en
una importante contradicción: utilizar la bilateralidad para comprar voluntades
de los políticos regionales y, de ese modo, poder interferir con cierta impunidad
en algunas regiones y utilizar la multilateralidad y la omnilateralidad para neutra-
lizar a otras regiones especialmente díscolas; en el fondo, con ambos polos de la
contradicción persiguen exactamente lo mismo, puesto que las regiones más dó-
ciles son aquellas que suelen carecer de personalidad destacada y que, por consi-
guiente, no plantean problemas de agudización de la heterogeneidad.21 En ambos
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20
20. Es muy aleccionador, al respecto, el contenido de la conferencia del entonces lehendakari
vasco Ardanza, J. A. «A propósito del Pacto autonómico». En: Heras, A. R. de las (ed.).
Nacionalidades y Estado en España. Madrid: Universidad Carlos III-BOE, 1994. También existe esta
tendencia en importante doctrina jurídica que se inclina por las inquietudes nacionalistas, como
Lasagabaster Herrarte, I. «Relaciones intergubernamentales y federalismo cooperativo». En: RVAP,
núm. 41, 1995.
21. Para el caso español, merece la pena considerar los documentos de la denominada
«Declaración de Barcelona», realizados a partir del 16 de julio de 1998, entre ellos: BNG, PNV y CiU.
Declaración de Barcelona. Barcelona: 16 de julio de 1998. BNG, PNV y CiU. Encuentro de Santiago.
31 de octubre de 1998. BNG, PNV y CiU. Texto de trabajo. La colaboración de las fuerzas nacionalistas
de Galiza, Euskadi y Catalunya para una reformulación de la concepción del Estado español y para el reco-
nocimiento institucional de los respectivos derechos nacionales. Barcelona: 16 y 17 de julio de 1998.
BNG, PNV y CiU. Reunión de Gasteiz. Documento de Trabajo. Vitoria-Gasteiz, 16 de septiembre de
1998.
casos, contribuyen a generar por lo menos inquietud e incluso animadversión en
los entes territoriales con destacadas singularidades, lo cual repercute negativa-
mente en la disponibilidad de dichas regiones con respecto a la colaboración in-
terterritorial.
El federalismo dual permite establecer un marco de colaboración que se ajusta
menos a la realidad de aquellos estados compuestos asimétricos cuyos gobier-
nos procuran forzar la homogeneidad, que aquel que posibilitan tanto el federa-
lismo cooperativo,22 que permite, mediante la colaboración (y la solidaridad que
suele acompañarla), paliar las desigualdades territoriales (art. 156, 157 y 158 CE,
entre otros), como el federalismo competitivo,23 que necesariamente estimula a las
regiones.
La interpenetración territorial que puede establecer el Estado mediante los me-
canismos de coordinación y redistribución, y la complejidad de las tareas que los
entes territoriales integrantes deben asumir en el desarrollo de sus competencias (no
siempre resulta materialmente fácil para muchas de las regiones)24 han de ser muy
grandes, en el horizonte socioeconómico del Estado del bienestar. Algo similar pue-
de decirse del federalismo multicultural, que permite ajustarse mejor a una realidad
sociocultural diversa que el federalismo territorial.25
Todos los federalismos implican un coste de mantenimiento de la unidad terri-
torial o de la cohesión y nivelación socioeconómica entre los entes. En la actuali-
dad, los costes de la bilateralidad (del federalismo dual) son especialmente elevados,
puesto que los distintos ritmos de desarrollo político-administrativo de las diversas
regiones y las diferentes competencias que éstas asumen exigen, para la correspon-
diente coordinación, muchas y muy diferenciadas estructuras bilaterales entre el es-
tado y las diversas regiones. Por el contrario, el gobierno de la omnilateralidad per-
mite reducir sensiblemente estos instrumentos.
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 21
22. Considero que uno de los trabajos más sólidos sobre este tema, en castellano, es la tesis doc-
toral del profesor Albertí Rovira, E. Federalismo y cooperación en la República Federal de Alemania.
Madrid: CEC, 1986. Asimismo, es esencial el trabajo ya clásico, también sobre la RFA, de Greywe-
Leymarie, C. Le fédéralisme coopératif en la République Fédérale d´Allemagne.Paris: Économica, 1981.
Para una comparación de este tipo de federalismo con el reciente federalismo coercitivo, desarrollado
sobre todo a partir de las políticas públicas de Reagan, merece la pena estudiar los dos trabajos de
Baldi, B. «Coerzicione o cooperazione? Relazioni intergovernative nel federalismo americano». En:
Teoria politica, núm. 2, 1997. Baldi, B. «Il federalismo e le politiche pubbliche: modelli di analisi in
prospettiva comparata». En: Teoria politica, núm. 2, 1998.
23. Por su rigor y sistematicidad, es muy útil y recomendable la obra colectiva Corona, J. F.;
Alonso, L. M. y Puy, P. Hacia un federalismo competitivo. Propuesta para reformar el sistema de financia-
ción autonómica. Madrid: Círculo de Empresarios, 1998.
24. Kincaid ha expuesto, con notable concisión y claridad, la evolución que en los Estados
Unidos de América se ha producido en el siglo XX del federalismo dual al federalismo coercitivo, do-
minante en la actualidad, en: Kincaid, J. «Del federalismo dual al federalismo coercitivo en las relacio-
nes intergubernamentales de los Estados Unidos de América». En: Agranoff, R. y Bañón, R. El Estado
de las autonomías. ¿Hacia un nuevo federalismo?Bilbao: IVAP, 1998.
25. Merece la pena tener en cuenta algunos de los trabajos del investigador canadiense W.
Kymlicka: Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press,
1995 y «Federalismo, nacionalismo y multiculturalismo». En: Revista Internacional de Filosofía
Política, núm. 7, 1996.
3. La normación de la colaboración para su optimización
3.1. Conveniencia, e insuficiencia, de la positivización de la colaboración
Se trata, ahora, de analizar la conveniencia de positivizarla y, con ello, de evitar algu-
nos de los inconvenientes del ejercicio del voluntarismo calculista de naturaleza política.
En epígrafes anteriores he expuesto diversas formas de deslealtad que pueden
ser impulsadas a través de la colaboración y he mostrado que algunas de ellas se de-
ben, en buena parte, a la inexistencia, escasez o inadecuada constitucionalización
de las cautelas y de los instrumentos de producción, control y evaluación de la cola-
boración intersubjetiva. Presuponemos la innegable virtualidad de las correspon-
dientes normas jurídicas correlativas y, sobre todo, de los instrumentos garantistas
convenientes para conseguir la efectividad correspondiente.
En el Estado de derecho, si bien lo jurídico brota, por lo general, de lo político,
una vez nacido toma corporeidad propia y diferenciada y puede seguir sus propios
rumbos; lo jurídico confiere objetividad, garantismo y respetabilidad a las figuras
que positiviza. Por eso, la positivación sistemática de la colaboración, debidamente
consensuada por todas las partes, puede favorecer la cohesión interterritorial y la
coherencia de las distintas administraciones públicas y, por ende, su eficiencia, sin
menoscabo alguno de la autonomía o de la soberanía de las distintas regiones.
Las lagunas e imprecisiones legales no tienen por qué ser obstáculo alguno a la
creación de un buen clima de colaboración ya que, en el fondo, ésta depende de la
voluntad de los partidos políticos, la cual, a su vez, se halla condicionada por factores
tales como el grado de acomodación que los políticos de cada ente territorial sienten
respecto a las estructuras sociopolíticas y jurídicas existentes en cada momento con el
conjunto del estado y con los entes de su entorno; el clímax relacional que encuen-
tren en el conjunto del estado; la confianza que les producen los cauces legalmente
establecidos; el reconocimiento fáctico por parte de los demás entes que con ellos
dicen querer compartir la historia; la generosidad y lealtad de los demás con relación
a sus peculiaridades; las ventajas que perciban en la colaboración interterritorial; la
eficiencia de ésta, y la reciprocidad que encuentren en los otros.
3.2. La colaboración en la Constitución
Veamos, brevemente, qué tratamiento ha recibido la colaboración en nuestro
texto supremo.
En cuanto a la colaboración pasiva, es decir —y a grandes rasgos— la lealtad, se
enuncia con carácter general, y de modo explícito, en el art. 9.1 CE cuando dice
que «[...] los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del orde-
namiento jurídico». A su vez, el art. 9.3 instituye, como principios a que se han de
someter todos los poderes públicos, entre otros, el de legalidad, el de jerarquía nor-
mativa y el de seguridad jurídica; con lo que está obligando a todas las administra-
ciones públicas a atenerse rigurosamente a la prelación jerárquica establecida en el
texto constitucional y a la aplicación clara de la legislación vigente. Analicemos, en
primer término, la lealtad del Estado respecto a las comunidades autónomas. Se ha-
lla, de manera implícita, contenida en el art. 2 CE: las nacionalidades y regiones tie-
AUTONOMIES · 27
22
nen derecho a la autonomía. Se dice también, en este artículo, que la CE reconoce y
garantiza dicho derecho a la autonomía, lo que matiza más aún el art. 137 CE, al se-
ñalar que municipios, provincias y comunidades autónomas son entidades que «go-
zan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», plasmados en sus res-
pectivos estatutos de autonomía.
La garantía de esta autonomía se halla, en primer lugar, en la posibilidad formal
de recoger ciertas competencias como propias, en los estatutos de autonomía, de
acuerdo con el art. 147.2.dCE. Posteriormente, cuando dichos estatutos de auto-
nomía son sancionados formalmente como leyes de Estado (art. 81.1 CE), se ase-
gura el contenido de ellas. Y también se logra con el cumplimiento, por parte del
Ejecutivo estatal, del «traspaso de los servicios correspondientes a las mismas»,
dotando de contenido material esta autonomía, al poseer instrumentos y recursos
para llevar a cabo las políticas públicas correspondientes (art. 22 LPA). Cuando el
Gobierno estatal ha traspasado esos servicios su papel no ha terminado: debe asignar
partidas presupuestarias para que puedan ponerlos en marcha, lo que garantiza
el art. 157 CE. El numerario suministrado por el Estado más las posibles fuentes de
autofinanciación de las comunidades autónomas han de ser suficientes para un
desarrollo adecuado de dichas competencias. Ahora bien, el art. 161 CE no establece
mecanismos para hacer cumplir al Gobierno del Estado esa obligación de transmi-
sión de competencias. No obstante, el art. 61.1 infra de la Ley orgánica del Tribunal
Constitucional parece incrementar la protección de las comunidades autónomas
frente al Estado, porque les faculta a plantear en esta sede conflicto de competencia
por la omisión de disposiciones, resoluciones o actos emanados de los órganos del
Estado respecto de ellas. Varios eventos han facilitado esa deslealtad del Ejecutivo
estatal: éste, jugando al desgaste y al desmoronamiento que produce el transcurso
del tiempo para quien ansía ciertos bienes, ha abusado de su posición de dominio
(es el poseedor de los medios a traspasar, dispone aún de una poderosa maquinaria);
el Tribunal Constitucional estaba a punto del colapso por el ingente cúmulo de ta-
reas encomendadas (ordinarias, muchas de ellas) y las comunidades autónomas liti-
gantes jugaban, impotentes, contra todas esas adversidades.
Pero los poderes del Estado también deben mostrar la colaboración pasiva con
respecto a las comunidades autónomas cuando éstas ya tienen las competencias co-
rrespondientes y los recursos para desarrollarlas, en el correspondiente ejercicio,
evitando interferir. El Estado no debería condicionar su ejercicio, ni limitarlo; tam-
poco debe asumirlo directamente, cualquiera que sea la relación que le una con las
mismas: subvenciones y bonificaciones, desarrollo de la legislación básica, ejercicio
de la coordinación de imperio, régimen convencional, desarrollo de legislación ar-
monizadora, desarrollo de legislación marco, etc.
En segundo lugar, las comunidades autónomas están obligadas a lealtad res-
pecto del Estado por el art. 155.1 CE: «si una Comunidad Autónoma no cumpliere
las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma
que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requeri-
miento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido,
con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas ne-
cesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o
para la protección del mencionado interés general», contenido que se completa con
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 23
el art. 155.2 CE, que dispone que «para la ejecución de las medidas previstas en el
apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de
las Comunidades Autónomas». Un segundo artículo eleva considerablemente el
tono garantista a términos sólo explicables por la coyuntura de los momentos en
que se elaboró este texto: el art. 8.1, en el cual se establece que el Ejército tiene
como misión garantizar el cumplimiento del ordenamiento constitucional. No es
de extrañar que este texto sea uno de los más ingratos para determinados círculos
nacionalistas de ciertas regiones. Indudablemente era una amenaza a cualquier
intento, por parte de cualquiera de las comunidades autónomas, de extralimitar sus
pretensiones. Por su parte, también los poderes del Estado poseen otros instrumen-
tos, como son los mencionados recursos de inconstitucionalidad y el conflicto de
competencias que pueden interponer ante el Tribunal Constitucional contra ciertas
actuaciones de las comunidades autónomas, apoyándose en el art. 161.aCE.
Incluso, según el art. 161.2, el Gobierno del Estado podrá impugnar, ante este
Tribunal, «las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las
Comunidades Autónomas».
En tercer lugar, las comunidades autónomas están obligadas a lealtad respecto
de las demás comunidades autónomas, muy en la línea de lo especificado anterior-
mente, hasta el punto de que ninguna comunidad autónoma puede utilizar ningún
tipo de fuerza para presionar a otras comunidades autónomas de modo que realicen
determinadas actuaciones que, de otra manera, no realizarían. Para el caso de con-
flicto de competencias entre comunidades autónomas, éstas también pueden acu-
dir al Tribunal Constitucional, mediante el art. 161.1.cCE.
En lo que concierne a la colaboración activa intersubjetiva, en la Constitución
este marco no es muy explícito ni sistemático. Sin embargo, una lectura atenta del
texto constitucional pone de manifiesto, como tantas veces ha repetido el Tribunal
Constitucional, que la colaboración lo impregna por entero. Más aún, incluso hay
artículos en los que apenas se menciona ninguno de los conceptos comprendidos
en la colaboración y que, sin embargo, se refieren, por lo menos, a dos o tres de
ellos.26 Por ejemplo, el artículo 149.1 CE contiene tanto la definición explícita de
tareas de coordinación directa y tareas indirectas como un llamamiento implícito a
que, en el ejercicio de las respectivas competencias en concurrencia entre el poder
del Estado y las comunidades autónomas, que deseen aprovecharse, de forma
dispositiva, de la oportunidad del desarrollo legislativo, y la ejecución o simplemente
del desarrollo legislativo, se dé la cooperación —y convendría que así fuese—: la
regulación de condiciones básicas (apartado 1), la formulación de bases (apartados
8, 11, 13, 16, 18 y 25), la legislación básica (apartados 7, 18 y 23), las normas bási-
cas (apartados 27 y 30), el fomento (apartado 15) y el régimen general (apartado
21); también puede darse cooperación, en sentido estricto, en la ejecución autonó-
mica de la legislación del Estado, de la legislación estatal propiamente dicha (de
acuerdo a los apartados 7, 16, 17 y 28 del art. 149.1) o de aquella legislación con-
AUTONOMIES · 27
24
26. Pueden verse varios aspectos de notable interés, al respecto, en: García de Enterría, E. y
Fernández Rodríguez, T. R. Curso de derecho administrativo. Vol. I. Madrid: Civitas, 1991, pp. 310 y
ss.; Muñoz Machado, S. Derecho público de las comunidades autónomas. Vol. I.Madrid: Civitas, 1982,
pp. 231-240, y Jiménez Asensio, R. «Distribución de competencias...», op. cit.
junta del poder del Estado y de las comunidades autónomas que se produzca como
consecuencia de la legislación básica estatal desarrollada por éstas.27
En otras ocasiones una invitación genérica a la colaboración lleva implícita, por
lo menos, la cooperación y la coordinación, como ocurre en el art. 157.1 CE, puesto
que conviene que el ejercicio de las competencias financieras, por parte de veinte en-
tes con autonomía en esta área competencial, esté coordinado; teniendo en cuenta
que, además, las comunidades autónomas tienen distinto techo competencial, es po-
sible que requieran la cooperación para realizar determinadas tareas concretas en al-
gún momento dado, y, por último, al tener distinto nivel de desarrollo socioeconómi-
co deberán, en algún momento, recibir ayuda directa y expresa del Gobierno del
Estado. De hecho, aunque no siempre se exprese con la terminología adecuada, estas
tres variantes de la colaboración se encuentran en leyes tan importantes como la
LOFCA y la Ley del fondo de compensación interterritorial; en efecto, la coordina-
ción está definida con mucha claridad y bastante acierto en el art. 3 de la LOFCA; en
el art. 2.1.bde esta Ley es fácil entender la cooperación, y en varios apartados del art. 6
se habla de compensación, que podemos entender como ayuda o asistencia a ciertas
comunidades autónomas. Indudablemente, hay muchas formas potenciales de cola-
boración entre los poderes del Estado y las comunidades autónomas perfectamente
legales, simplemente porque la Constitución no las prohíbe y porque, antes al contra-
rio, el sentido profundo de esta Constitución es el de la colaboración intersubjetiva.28
La Constitución española no contempla la colaboración horizontal entre el
Estado y las comunidades autónomas, la cual, sin embargo, y por impulso de los
grandes partidos políticos de ámbito estatal, ha tenido una gran intensidad espe-
cialmente durante los últimos tres lustros. La totalidad de las comunidades autóno-
mas, incluso las más críticas ante ciertas actitudes del Ejecutivo estatal, han ido in-
crementando paulatinamente la colaboración convencional con el Estado (conve-
nios de cooperación) a partir del segundo lustro de la década de los ochenta.
Por tanto, la colaboración está, a grandes rasgos, ampliamente contemplada en
nuestra Constitución, pero no está de forma sistemática; y se tienen grandes lagunas
al respecto.
Tampoco en las constituciones del ámbito comparado aquí estudiado —inclui-
da la de la RFA, salvo en su art. 23— se halla adecuada ni sistemáticamente tratada
la colaboración ni lo están los instrumentos e instituciones correspondientes, lo que
no es óbice para que tenga buena salud y haya contribuido al desarrollo socioeconó-
mico espectacular de algunos de estos estados. Sin embargo, en los cuatro estados
aquí estudiados (Bélgica, Canadá, la Confederación Helvética y España), a pesar de
las limitaciones y precariedades, existe un número considerable de instrumentos e
instituciones de colaboración intersubjetiva.
Desiderio Fernández Manjón, La colaboración como instrumento de construcción ... 25
27. Se dan hasta tres tipos de situaciones en las que la jurisprudencia constitucional ha admiti-
do, excepcionalmente, que los poderes del Estado pueden ejercer facultades ejecutivas a pesar de que
dicha ejecución está reservada a las comunidades autónomas (vid. García de Enterría, E. y Fernández
Rodríguez, T. R. Curso de derecho administrativo,op. cit. p. 330). Lo cual confirma la severa crítica que
Jiménez Asensio hace a la intromisión de este Tribunal y que ya hemos mencionado.
28. Para un estudio sistemático de la constitucionalización de cada una de sus grandes variantes
(colaboración sensu stricto, cooperación y coordinación), véase el capítulo 6 en Fernández Manjón, D.
La colaboración..., op. cit.
4. Conclusiones
1. La diversidad de organizaciones territoriales, la participación de los estados
en bloques político-económicos poderosos y la constante demanda de cada ciuda-
dano y grupo social de mayores niveles de calidad de vida, etc., obligan a repensar
todos los esquematismos de distribución de poder y todos los federalismos en senti-
do político-administrativista, y a adoptar, por lo menos en este período de transi-
ción, lo más valioso de todos ellos: desde el profundo respeto y la dificultad de con-
fusión competencial inherente al federalismo dual, pasando por el apoyo solidario a
los entes necesitados, propio del federalismo cooperativo solidario, hasta el estímulo y
la emulación del federalismo competitivo.
2. La colaboración puede constituirse en instrumento solidario capaz de amor-
tiguar las diferencias socioeconómicas que, a la postre, generan tipos de asimetría
perjudiciales para el conjunto. Sin embargo, los abusos de la misma pueden contri-
buir a potenciar el factor centrifugador que se persigue minorar con ella.
3. Si la colaboración vertical (especialmente la coordinación estatal) es utiliza-
da de forma leal y respetuosa, puede potenciarse la coherencia del sistema y contri-
buir a hacerlo más eficiente.
4. Debería facilitarse la colaboración contractual horizontal (en especial, la co-
operación), al tiempo que es revestida de garantismo, es decir, de transparencia y
control.
5. Un planteamiento adecuado de la colaboración interterritorial sobre la base
del consenso puede producir notables estímulos favorables en ciertas regiones con
tendencias centrífugas, en tanto que el nivel de proyección de sus inquietudes, valo-
res, realidades socioculturales, históricas y lingüísticas, propuestas, saber-hacer, etc.
pueden ser muy enriquecedoras y estimulantes de los demás.
6. La dialéctica bilateralidad-omnilateralidad es valiosa, en tanto que puede
responder con notable adecuación a la complejidad de los estados compuestos asi-
métricos. Es obvio que la propia gestión de las relaciones contractuales y, en gene-
ral, de colaboración, inherentes a la omnilateralidad es mucho más simple que la
gestión de la bilateralidad, porque el número de instrumentos de coordinación y de
cooperación puede ser reducido de manera drástica.
7. La cohesión interterritorial también exige un cierto gasto económico y no
precisamente el relacionado con las fuerzas de coacción y represión, sino con la po-
tenciación de las peculiaridades regionales con sentido de reciprocidad.
8. En resumen: la colaboración interterritorial es, sin duda, un instrumento
importante en la cohesión de los territorios de un cierto Estado Compuesto
Asimétrico. No obstante, su virtualidad es insuficiente; se precisan, para garantizar
dicha cohesión, otros instrumentos, ciertas actitudes en los demás territorios y en
los poderes del Estado, una disponibilidad general que favorezca el sentimiento de
pertenencia a ese conjunto. Los territorios más centrífugos deben percibir, clara-
mente, ventajas tangibles en dicha pertenencia y que no siempre son materiales tal
como acaece con el reconocimiento de su diversidad.
AUTONOMIES · 27
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