El comercio de derechos de emisión de dióxido de carbono y su aplicación en el sector de transportes
| Autor | Isabel Rodríguez Martínez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Mercantil - Universidad CEU-Cardenal Herrera |
| Páginas | 129-167 |
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Este trabajo se enmarca en el Proyecto de investigación «La fiscalidad de los derechos de emisión de dióxido de carbono» (Código SEJ2007-61307), financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia.
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Es innegable que la preocupación sobre los efectos devastadores del cambio climático constituye una realidad contemporánea incontestable con reflejo medioambiental y consecuente respuesta política de ámbito internacional. En especial, es constatable entre los países miembros de la Unión Europea y resto de firmantes del Protocolo de Kyoto por diversas razones. En primer lugar, por las evidentes implicaciones que sobre la economía de los referidos países ha tenido y tiene la asunción de los objetivos del Protocolo. En segundo lugar, y fundamentalmente, en relación con los tan cuestionados como novedosos mecanismos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero incorporados por el Protocolo, tales como el de aplicación conjunta, el de desarrollo limpio y, finalmente, el comercio de derechos de emisión de dióxido de carbono.
En el ámbito comunitario, desde la implantación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, la Unión Europea ha impuesto a cada Estado miembro la obligación de reducir sus emisiones de CO2. Esta primera restricción ha operado de forma limitada para determinados sectores, con el evidente y previsible escaso éxito en cuanto al nivel global de reducción de emisiones de este gas de efecto invernadero, a consecuencia, básicamente del considerable crecimiento del sector de transportes.
Para quienes ya sostenían que el actual cambio climático y sus consecuencias sobre la atmósfera y el planeta son causados, casi con toda seguridad, por la actividad humana, las últimas evidencias han venido a refrescar estos antiguos temores, al señalar con el dedo la ineficacia de las actuales medidas y políticas medioambientales al amparo del Protocolo de Kyoto, debido fundamentalmente al crecimiento de determinadas industrias y, en particular, del considerable aumento del sector de los transportes.
En efecto, como ya ha sido puesto de manifiesto por la AgenciaPage 130 Europea de Medio Ambiente (AEMA), las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte constituyen un evidente obstáculo para el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kyoto asumidos por la Unión Europea1, toda vez que los costes que para los titulares de instalaciones afectados2 y sometidos a la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, implica el cumplimiento de los objetivos impuestos por aquella, contrasta, sin embargo, con el incremento de emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector de transporte y el aumento del tráfico, encabezado por el aéreo3.
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Frente al ambicioso planteamiento de las políticas restrictivas comunitarias, que delatan una escasa eficacia de los propósitos y objetivos impuestos por el Protocolo de Kyoto, resulta obligado afrontar el casi inapreciable impacto que sobre el reto inicial de reducción del volumen global de emisiones han tenido en los Estados miembros las políticas de restricción de gases de efecto invernadero. A esta urgencia, debe añadirse la pretensión comunitaria de seguir controlando los efectos del calentamiento global, para lo que en principio sería necesaria la adopción de políticas medioambientales que garantizaran la reducción global de las emisiones en 2050 en, al menos, un 15 por cien respecto a los niveles de 19904.
A dicha preocupación se suma el carácter limitado de la vigencia del Protocolo, en cuyo anexo I quedan fijados, entre sus objetivos, únicamente la reducción, con respecto a los niveles de 1990, de las emisiones de los Estados firmantes para el período 2008-2012, planteando con ello una evidente laguna para el período posterior en cuanto a medidas similares asumidas internacionalmente por los Estados.
En este marco son tres las cuestiones importantísimas objeto de replanteamiento en el futuro más inmediato de las políticas medioambientales comunitarias, aunque desde luego también internacionales.
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La primera es en relación a la propia continuidad de tales políticas en materia de reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero, al menos las de corte obligatorio que, sometiendo exclusivamente a determinados sectores de la economía a un estricto régimen de obligaciones de reducción de emisiones, conllevan un coste económico que las empresas han de externalizar y trasladar al precio final de los productos y servicios que ofertan en el mercado. Frente a este tipo de empresas sujetas a restricciones y control de sus emisiones, destacan contradictoriamente aquéllas que, pese al impacto medioambiental de su actividad sobre el volumen global de emisiones de gases de efecto invernadero, no se encuentran sometidas a dicha sujeción, bien por pertenecer a países no sometidos a las limitaciones del Protocolo de Kyoto, bien por pertenecer a sectores no sujetos a aquél. Esta cuestión debe ponerse en estrecha relación con la de la debatida eficacia de los sistemas flexibles propuestos por el Protocolo de Kyoto y su alcance en cuanto a su principal objetivo: la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
El segundo punto que merece especial consideración en la línea apuntada anteriormente es el relativo a la idoneidad o no de ampliar al transporte terrestre, aéreo y marítimo el ámbito de sujeción a emisiones de gases de efecto invernadero, sobre la base de los últimos informes que apuntan a este sector como uno de los principales obstáculos a los objetivos del Protocolo de Kyoto.
La tercera gira entorno a la conveniencia o no de sustituir los derechos de emisión de gases de efecto invernadero y su régimen especial de comercio, como instrumentos de política medioambiental, por aquellos instrumentos basados en políticas de mera incentivación, e incluso, como muchos apuntan, por políticas impositivas basadas en la sujeción fiscal de las actividades generadoras de gases de efecto invernadero.
Al hilo de una pretendida revisión de las políticas medioambientales comunitarias, los mecanismos desarrollados por el Protocolo de Kyoto, en especial el régimen especial de comercio de los derechos de emisión de dióxido de carbono, se enfrentan a aquellas voces que abogan, desde principios de los noventa, por el basadoPage 133 en un sistema de fiscalidad sobre las emisiones de gases de efecto invernadero5.
Siendo este el panorama al que deben hacer frente no sólo las políticas comunitarias, sino también las políticas mundiales medioambientales, en ocasiones estas últimas por haber sido cuestionada la viabilidad futura de los mecanismos desarrollados por el Protocolo de Kyoto en claro apoyo a políticas fiscales, lo cierto es que en España el horizonte empieza a perfilar tímida, pero progresivamente, políticas conjuntas que, sin duda, amplían el panorama de sujetos obligados por políticas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, más allá del ámbito empresarial. Este es el caso de las políticas fiscales que gravan la adquisición por personas físicas o jurídicas de bienes generadores de emisiones.
En nuestro país esta tendencia tiene su justificación en que el legislador español ha adquirido clara conciencia acerca del papel protagonista del sector de transportes en el escaso éxito del régimen de comercio de derechos de emisión de dióxido de carbono, tras haberse constatado que entre el 20% y el 25% de las emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera proceden de la industria del transporte.
Como resultado de la evidente incidencia del transporte en el aumento global de emisiones de dióxido de carbono en nuestro paísPage 134 y, en general, a nivel comunitario y mundial, en España se ha aprobado la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, por la que desde el 1 de enero de 2008 se grava con el conocido como impuesto verde o tasa ecológica, la matriculación de vehículos basándose en las emisiones de dióxido de carbono de cada automóvil.
Ahora bien, pese a ser un primer paso hacia una clarísima nueva tendencia político-legislativa en materia medioambiental en nuestro país, lo cierto es que su aplicación al sector industrial de transporte no se ha producido en sus justos términos, como se desprende de las numerosísimas excepciones que la Disposición Adicional octava de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, en las que se excluyen los vehículos generadores de mayores cantidades de emisiones de dióxido de carbono liberadas a la atmósfera, precisamente por ser los destinados a la actividad comercial de transporte6.
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