La aplicación del principio de precaución en la legislación alimentaria: ¿Una nueva frontera de la protección del consumidor?
| Autor | Luis González Vaqué |
| Cargo | Jefe de la División «Aplicación de los artículos 30 a 36 CE y eliminación de las restricciones a los intercambios», Comisión Europea, Bruselas |
| Páginas | 10-26 |
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Las opiniones expresadas en este articulo son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Institución en la que presta sus servicios Se agradece a los juristas Cynl JAQUET y Sebastian ROMERO MELCHOR SU colaboración en la elaboración del presente estudio El autor desea también expresar su agradecimiento a Marta PARDO LEAL, Oficial jurídico del Servicio de Derecho para el Desarrollo de la FAO, por la documentación facilitada sobre las diversas fases del análisis de riesgos relativos a la inocuidad de los alimentos y sobre la clausula DELANEY
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Es todavía muy pronto para evaluar el impacto que la denominada crisis de las vacas locas 1 ha tenido o tendrá en la expansión del Derecho del Consumo en general y, más especialmente, en el futuro desarrollo del Derecho alimentario comunitario. No obstante, en un artículo en el que trataremos de examinar la naturaleza y alcance del principio de precaución, así como su aplicación en el sector agroalimentario, es imposible evitar una referencia al antes y al después de dicha crisis.
En efecto, la citada crisis tuvo como efecto que se cuestionara en gran parte la que, hasta entonces, había constituido la orientación generalmente aceptada para el desarrollo del Derecho alimentario comunitario. La oportuna publicación de un Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria en la Unión Europea 2 permitió plantear abiertamente la posibilidad de encauzar adecuadamente la deseada reorientación y solicitar observaciones, comentarios y sugerencias al respecto. En este contexto, se abordaron en el Libro Verde diversos temas de actualidad entre los que destacan el relativo a la necesidad de mejorar el asesoramiento científico en la elaboración de la legislación alimentaria y la gestión de los riesgos graves e inmediatos para la salud pública -incluyendo una lacónica referencia a la aplicación del principio de precaución 3 en virtud del cual pueden adoptarse medidas preventivas incluso a falta de datos o en caso de incertidumbre científica- y el referente a la conveniencia de extender el principio de responsabilidad objetiva a las materias primas agrícolas no transformadas 4.
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Cabe destacar, además, que algunas de las medidas de emergencia adoptadas en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (ESB) se inspiraron en el citado principio de precaución, aunque sin mencionarlo expressis ver-bis. Así, por ejemplo, en el quinto considerando de la Decisión 96/239/CE de la Comisión 5, de 27 de marzo de 1996, se indicaba que se prohibía con carácter transitorio el envío de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros a pesar de que «... en la situación actual no es posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina al hombre... (pero) ... no se puede excluir la existencia de dicho riesgo...» y teniendo en cuenta que la consiguiente incertidumbre había causado una gran preocupación entre los consumidores. El Reino Unido solicitó, en su día, con arreglo al artículo 173 CE, la anulación de la citada Decisión 96/239/CE, lo que permitió al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), en su sentencia «Reino Unido/Comisión» 6 de 5 de mayo de 1998, pronunciarse, entre otras cosas, sobre la aplicación del principio de precaución en dicha normativa comunitaria (como tendremos ocasión de explicar en el punto n) del subapartado 3.4.2 del presente estudio, dedicado a la citada jurisprudencia). De todos modos, el principio en cuestión, que aparece ahora en la legislación relativa a la protección de la salud de las personas y más especialmente en la referente a los productos agroalimentarios, tuvo sus orígenes en el Derecho medioambiental, en el que se viene aplicando ya desde hace algunos años. Por esta razón, antes de examinar las particularidades de su aplicación en el sector alimentario desde la perspectiva de la protección del consumidor, procede incluir en el presente estudio una sucinta referencia a los citados orígenes.
La doctrina 7 considera de forma prácticamente unánime que el principio de precaución fue consagrado definitivamente en 1992, en la Cumbre de la Tierra de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (CNUMAD) celebrada en Río de Janeiro. En efecto, en el principio 15 de la Declaración sobre Medio ambiente y Desarrollo, de 16 de junio de 1992, se establece que: «Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deben aplicar ampliamente el criterio de precaución 8 conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente» 9. Brevitatis causa, no nos referiremos aquí a los numerosos tratados internacionales en los que se reconoce dicho principio10.
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No podemos dejar de señalar, sin embargo, que el principió de precaución se integró en el Derecho medioambiental internacional partiendo del Vorsorgeprínzip que, junto al concepto de Vor-sorge, constituye, desde hace casi dos décadas, uno de los principios fundamentales de la política medioambiental de Alemania. La noción de Vorsorge es muy amplia y parte de la base de que, en la medida de lo posible, los atentados al medio ambiente deben evitarse antes de que se produzcan. En este sentido, la Vorsorge implica la detección precoz de todo peligro para la salud y el medio ambiente mediante una investigación multicomprensiva y sincronizada, que preste una especial atención a las relaciones de causa-efecto. Significa también que se debe actuar incluso cuando no se dispone de evidencia científica concluyentemente verificada. Aplicar el criterio de precaución supone además, desarrollar, en todos los sectores de la economía, procedimientos tecnológicos que reduzcan de forma significativa todo impacto perjudicial para el medio ambiente, en especial los problemas causados por sustancias peligrosas 11.
En virtud del Tratado de Maastricht, el segundo apartado del artículo 130 R del Tratado CE dispone concretamente que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente «... se basará en los principios de cautela y de acción preventiva 12,en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga». Conviene subrayar igualmente que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad 13 y que, en relación con el tema del presente estudio, la citada política relativa al medio ambiente debe contribuir a alcanzar, entre otros, el objetivo de la protección de la salud de las personas 14.
Un rápido análisis del mencionado artículo 130 R (que, según la doctrina 15, se inspiró a su vez en el principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro que hemos citado en el apartado anterior) permite concluir que dos de los cuatro principios del Derecho medioambiental que dicha disposición consagra 16 pueden considerarse estrechamente relacionados. En efecto, el principio de prevención (de acción preventiva, según el Tratado CE) exige que se adopten medidas de protección antes de que se produzca realmente el deterioro medioambiental. Sin embargo, la relación entre causa y efecto es a menudo incierta debido a los múltiples factores que inciden sobre el ecosistema. El principio de precaución (de cautela) puede en tales casos justificar una acción adoptada para prevenir un daño incluso cuando no pueda establecerse con absoluta certeza una relación de caúsa-efecto basándose en la evidencia científica disponible» 17.
La peculiar ingeniería jurídica del Tratado CE (en cuyo artículo 129, relativo a la protección de la salud humana, apenas se esboza tímidamente la posibilidad de una coordinación de las políticas de los Estados miembros y la Comisión y no se menciona el citado principio de precaución) permite aplicar ese principio de precaución como medio para lograr uno de los objetivos de la política comunitaria relativa al medio ambiente: la protección de la salud de las personas 18 (véase el ya citado primer apartado del artículo 130 R).
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Véanse también los siete principios para la traducción jurídica de la ecología política en SERRANO MORENO, «Ecología y Derecho», Comares, Granada, 1992,203-251 17 Véanse Kiss, «The Rights and Interests of Future Generations and the Precautionary Principie», en FREESTONE y HEY, «The Precautionary Principie and International Law The...
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