La revisión de actos nulos mediante el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo: una herramienta más para combatir las ilegalidades urbanísticas
| Autor | Juan Fernando Granados Rodríguez |
| Cargo | Pérez Vera Abogados Profesor del C.A. UNED-Baza Funcionario en excedencia del Excmo. Ayto. de Guadix |
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El art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común1, establece: «Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1».
La posibilidad prevista por la ley de que los particulares insten a la Administración a revisar sus actos viciados de nulidad absoluta constituye una verdadera acción que provoca la incoación de un expediente que habrá de ser resuelto ineludiblemente por aquélla. En el referido expediente se distinguen dos fases: la primera, que incluye la apertura del expediente, la emisión de informes técnicos y jurídicos, la audiencia al interesado y la propuesta de resolución de la Administración; y la segunda, que comprende la solicitud de dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma y la resolución sobre la anulación2. Ade- Page 49 más, indica el Tribunal Supremo3 que la Administración está obligada a tramitar la primera fase del procedimiento y pronunciarse expresamente sobre la existencia o no de nulidad en el acto administrativo, no pudiendo inadmitir la solicitud del particular sin someter el asunto al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente en la Comunidad Autónoma, salvo que aquélla carezca ostensiblemente de fundamento (o, de acuerdo con el art. 102.3 de la LRJAP, en caso de no basarse en alguna de las causas de nulidad del art. 62 de la LRJAP o de haberse desestimado en cuanto al fondo otras sustancialmente iguales).
Esta acción para incoar el procedimiento de nulidad radical de los actos administrativos, como proclama, citando abundante jurisprudencia, la STS de octubre de 2004 (Ar. 6566), FD 7º, es imprescriptible en vía administrativa (entendemos, empero, que, en ciertos supuestos, la declaración de nulidad estará sujeta al límite establecido en el art. 106 de la LRJAP).
Apreciamos, por ende, que la ley proporciona a los particulares un potente mecanismo jurídico para expulsar de la esfera jurídica aquellos actos administrativos que contravienen en la forma más grave el Ordenamiento Jurídico, aplicable, por consiguiente, al ámbito urbanístico con el fin de erradicar muchas de las ilegalidades cometidas; si bien, del contenido literal del artículo 102 de la LRJAP, deberíamos deducir que tal iniciativa particular de promoción del procedimiento quedaría reservada a los interesados, esto es, sólo a las personas legitimadas según el art. 31 de la LRJAP4. Page 50
El citado art. 31 de la LRJAP, como exponen GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO5, regula la legitimación como requisito para intervenir en el procedimiento, que se define como «la aptitud para tener la condición de interesado en un procedimiento, la capacidad cualificada de un sujeto para ser interesado en un procedimiento concreto, y tal aptitud deriva de la relación existente con la cuestión que constituye el objeto del procedimiento». Al respecto, el Tribunal Supremo, en sendas Sentencias de 12 de febrero de 1998 (Ar. 2179 y 2180) puntualiza: «el concepto de legitimación y su atribución a un sujeto determinado responden a una misma idea en la vía administrativa y en la contencioso-administrativa: la titularidad por parte del legitimado de un derecho o de un interés legítimo en que prospere su pretensión»6.
De esta manera, en la condición de interesados se incluyen los siguientes sujetos7:
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Los titulares de derechos subjetivos, quienes, en consonancia con GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO8, están legitimados para incoar el procedimiento en los siguientes casos:
- Cuando el derecho subjetivo dimana de la norma jurídica, al concurrir en la persona los supuestos de hecho que determinan su nacimiento y que bastará meramente alegarlos, sin necesidad de demostrar tales hechos para ini- Page 51ciar el procedimiento (p. ej., iniciativa de actuación urbanística por sistema de compensación).
- Cuando con el procedimiento se pretende remover un obstáculo que impide el ejercicio de un derecho civil, en cuyo caso la persona tiene reconocido tal derecho (v. gr., propiedad de una finca afectada por el Plan General de Ordenación Urbana).
- Cuando el objeto del procedimiento sea hacer efectivas las consecuencias de un derecho subjetivo administrativo preexistente del que la persona ya es titular previamente (p. ej., adjudicatario de las obras de urbanización en el sistema de cooperación respecto a lo que afecte a aquéllas).
Por otra parte, estos titulares de derechos subjetivos están igualmente legitimados para intervenir en el procedimiento en defensa de sus derechos, en el supuesto de resultar afectados por la modificación o extinción de una relación jurídica preexistente o lesión de sus facultades como titular, a causa del acto administrativo.
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Los titulares de intereses legítimos, quienes igualmente podrán incoar o intervenir en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
En consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo9, como interés legítimo, que prescinde de las notas de personal y directo10, Page 52 entendemos la titularidad potencial de una posición de ventaja o utilidad jurídica susceptible de ser materializada por prosperar la pretensión ejercitada con efecto inmediato en la esfera jurídica personal propia. Ahora bien, maticemos que ese efecto inmediato puede ser actual o futuro, directo o indirecto, positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), de cualquier índole (material, jurídico, moral, político, social, etc.), pero real y acreditado (esto es, no solamente hipotético, potencial y futuro) y que no consista en una mera defensa de la legalidad11.
En consecuencia, respecto a la cuestión que nos ocupa, según la actual redacción del art. 31 de la LRJAP, sólo aquellos sujetos titulares de derechos subjetivos o de intereses legítimos podrían solicitar la incoación del procedimiento revisor de actos administrativos nulos12, más aún, cuando, como hemos expuesto, el interés legítimo no comprende el interés en la mera defensa de la legalidad; pero analicemos a continuación más a fondo el tema.
Con sus antecedentes en los derogados arts. 223 de la Ley del Suelo de 1956 y 235 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 Page 53 de abril, el vigente art. 304 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana13, regula la llamada acción pública14 en materia de urbanismo, es decir, aquélla para exigir ante los Órganos Administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas15.
Por tanto, definimos esta acción popular como el derecho a acudir a la Administración o al Órgano Judicial16 competente en defensa de la mera legalidad urbanística cuyo ejercicio se atribuye por Ley a cualquier ciudadano; si bien, debido a la extensión limitada de este trabajo, analizaremos sólo su aplicación en el ámbito administrativo.
La doctrina17 arguye distintas razones para la existencia de esta acción pública, como son: la importancia de los intereses afectados, la potenciación máxima del cumplimiento del Ordenamiento Jurídico, el efectivo cumplimiento del principio de interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los Poderes Públicos (art. 9.3 Page 54 de la Constitución Española), el establecimiento de un procedimiento eficaz de garantía de los particulares frente a las prerrogativas de la Administración, la ponderación práctica de sus posibilidades jurídicas y reales o simplemente de su oportunidad, así como la dificultad de delimitar la legitimación activa en sectores, como el urbanístico, bien con intereses difusos (colectivos o generales) bien con una transcendencia social más acusada.
El Tribunal Constitucional18 asevera que, pese a su previsión en el art. 125 de nuestra norma normarum, no puede tomarse como un derecho absoluto, sino como un derecho de configuración legal, que el legislador puede regular y condicionar en su ejercicio. Al efecto, la interposición de la acción ante órganos administrativos debe seguir el procedimiento común regulado en la LRJAP19, sin que ésta exija requisitos específicos para ejercitarla20.
Mediante esta acción pública en materia urbanística puede impugnarse cualquiera de los actos administrativos recogidos en la LRJAP, entre los que podemos destacar, siguiendo a GONZÁLEZ PÉREZ21: las licencias ilegales o erróneas22, los acuerdos, actos y disposiciones de la Administración que inciden en la eficacia y aplicación de instrumentos23 -incluidos los actos presuntos por silencio administrativo-, los convenios urbanísticos24, los planes urbanísticos25 y los estudios de detalle26. Page 55
El plazo para entablar la acción, sólo si está motivada por la ejecución de obras ilegales, se restringe al intervalo temporal de su realización y posterior período para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística -previsto para cada Comunidad Autónoma en su propia legislación urbanística-...
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