Nulidad de pleno derecho de tarifas portuarias giradas
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Solicitud de nulidad de pleno derecho de liquidaciones por tarifas portuarias giradas al amparo del artícu
lo 70 de la Ley 27/1992, de
Puertos del Estado, en su redacción originaria y la derivada de la Ley 62/1997, declarado inconstitucional por las sentencias del TC 102/2005 y 121/2005. La firmeza de las mismas impide su revisión, no concurriendo en ellas, por otro lado, motivo alguno de nulidad de pleno derecho. En cualquier caso, por aplicación del artícu lo 106 de la Ley 30/1992, habría prescrito el derecho a la devolución. El enriquecimiento injusto sería otro obstáculo para declarar la nulidad. Competencia en todo caso del Ministerio de Economía y Hacienda para tomar la decisión oportuna ante el indudable carácter tributario de esas tarifas
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La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado su consulta sobre las solicitudes de declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones por tarifas portuarias giradas al amparo del artícu lo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción originaria y en la derivada de la Ley 62/1997, declarado inconstitucional por las sentencias del Tribunal Constitucional núms. 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo.
En relación con dicha consulta, este Centro Directivo emite el siguiente dictamen:
I. Si bien la petición de dictamen formulada no ha venido acompañada oficialmente de solicitud alguna instando la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones de tarifas portuarias, en dicha petición se hace constar que la declaración de nulidad pretendida se refiere a liquidaciones giradas hace varios años, basándose en que en estos casos no existe un plazo para la declaración de nulidad radical. En las referidas solicitudes
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–añade el escrito de consulta– se insta la devolución de las cantidades abonadas, así como de los intereses legales correspondientes.
Con estos breves antecedentes, se está en condiciones de afirmar que la declaración de nulidad de pleno derecho instada toma por base los ar tículos 102 y 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), encontrando apoyo en la declaración de inconstitucionalidad del artícu lo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPEMM) efectuada por las sentencias citadas en el encabezamiento del presente informe.
En pocas palabras, ya que se trata de un asunto conocido, el Tribunal Constitucional, en la línea ya iniciada por la Audiencia Nacional, basó esa declaración de inconstitucionalidad en el hecho de que la determinación en la ley de un límite máximo de la prestación de carácter público o de los criterios para fijarlo es absolutamente necesaria para respetar el principio de reserva de ley. Esta determinación no aparecía en el precepto cuestionado que, al señalar que sería el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes el que establecería los límites mínimos y máximos de las tarifas, trazaba un ámbito de cuantificación que dejaba un amplísimo margen de libertad al mencionado órgano, lo que implicaba una habilitación tan indeterminada que desbordaba los límites que para la colaboración reglamentaria se derivan de las exigencias de la reserva de ley establecida en los artículos 31.3 y 133.1 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional estimó que las citadas tarifas portuarias participan de la naturaleza de las prestaciones patrimoniales de carácter público, debiendo ser regulados sus elementos esenciales por norma con rango de ley. En consecuencia, se declaró contrario a la Constitución el artícu lo 70 de la LPEMM, que atribuía a las tarifas portuarias el carácter de precios privados, remitiendo su regulación a una Orden Ministerial.
II. Comenzando ya con el análisis genérico de la pretensión formulada, es preciso significar que, con fundamento en el principio de seguridad jurídica que sanciona al artícu lo 9.3 de la Constitución y, en el plano de la legalidad ordinaria, el artícu
lo 120 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 17 de julio de 1958, actualmente derogada, y el artículo 102.4 de la LRJPAC, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido manteniendo como criterio tradicional el de incomunicación del grado de invalidez (nulidad de pleno derecho) de la disposición general declarada nula a los actos firmes de aplicación de la misma. Más particularmente, y en el ámbito de los actos administrativos en materia tributaria, éste es el criterio recogido en las sentencias, entre otras muchas, de 23 de octubre y 3 de diciembre de 1999; 29 de enero y 6 de marzo de 2000; y de 21 de abril, 4 de mayo, 10 de junio y 15 de julio de 2004 (estas últimas, posteriores a la nueva línea jurisprudencial de la que luego se hará referencia). Así, en las sentencias de 23 de octubre de 1999 y 24 de enero de 2000, se
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hacen, a modo de resumen de la doctrina expuesta en dichas resoluciones, las siguientes afirmaciones:
«a) La nulidad de las disposiciones generales, declaradas en recurso directo o estimada en recursos indirectos, no produce la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos dictados a su amparo.
b) La nulidad de pleno derecho sólo se produce cuando los actos administrativos tributarios han incurrido en alguna de las causas establecidas en el artícu lo 153 de la LGT.
c) Las liquidaciones practicadas conforme a las normas vigentes en dicho momento no inciden en nulidad de pleno derecho, aunque tales normas sean posteriormente declaradas ilegales.»
Sin embargo, el propio Tribunal Supremo ha seguido un criterio distinto en las sentencias de 29 de febrero, 13 de marzo, 13 de junio, 15 de julio, 30 de septiembre, 19 y 27 de diciembre de 2000 y 23 de enero, 5 de febrero y 12 de junio de 2001, entre otras.
En estas últimas sentencias, en las que se enjuician las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivada de un acto legislativo formuladas por diversas sociedades que abonaron el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego establecido por el artícu lo 38.2.1. de la Ley 5/90, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado, y declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 173/1996, de 31 de octubre, el Tribunal Supremo, frente a la alegación del Abogado del Estado de que las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley sólo tiene eficacia ex nunc, salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos, declara lo siguiente:
La interpretación del artícu
lo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia “ex tunc” o “ex nunc” de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
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En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (art. 102), y, entre las prime-ras, el artícu lo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de qué razones de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artícu lo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho.
Cuarto: En nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artícu
lo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar, como en este caso ha procedido la entidad demandante, una acción por...
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