Los nuevos retos al marco normativo y a la seguridad en el ámbito local
| Autor | Juan-Cruz Alli Turrillas |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor titular de Derecho administrativo (UNED) |
| Páginas | 65-92 |
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Las transformaciones del mundo raramente son revolucionarias y, más bien, se producen paulatinamente por una acumulación crítica realidades sociales y económicas, continuadas, luego, de otras conceptuales o de mentalidad. Acumulación que provoca -en ocasiones necesariamente, otras no tanto-, esos estallidos o cambios políticos «revolucionarios». Momentos que, posterior-mente en manos de historiadores sirven, entre otras cosas, para marcar las épocas históricas.
Dejando de lado el debate de si nos encontramos ante la revolución de la postmodernidad, lo que sí parece más o menos claro es que, en la última década de los años 90 se han consolidado una serie de cambios políticos (caída del muro de Berlín, ausencia de la lucha entre bloques políticos antagonistas), sociales (relativismo político, sociedad de la información, pluralidad cultural, etc.)1, ideológicos y técnicos (tecnologías de la información, sociedad red, globalización) junto, finalmente, con otros económicos (todos los que vienen derivados de las nuevas formas de producción y de la sociedad del conocimiento y de la globalización) de indudable trascendencia. Y que, todos ellos unidos, han dado lugar a una «nueva era» cuyo comienzo tenía, hasta hace bien poco, como símbolo distintivo, la caída del muro de Berlín.
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Todo ello había supuesto una lenta pero perceptible transformación de los moldes sociales y de las organizaciones estatales. Los Estados-nación se encontraban con numerosos retos que dificultaban su papel. Pero aún nada estaba muy cambiado. Porque parece que cuando realmente se ha producido el cambio un poco más de una década después de los hechos descritos. Quienes no se hubiesen dado cuenta de que el mundo cambiaba, como así estaba ocurriendo, han tenido una nueva e insoslayable oportunidad el 11 de septiembre de 2001, verdadero y trágico comienzo del nuevo siglo; con sus terribles ecos de Indonesia (2002), Estambul (2003), Madrid (2004) y Londres (2005), entre otros muchos atentados producidos por el fenómeno conocido con el nombre de «nuevo terrorismo»2. Aunque la reiteración que se ha hecho y se hará de estas fechas y sus consecuencias, puede resultar tediosa, es cierto que todos estos días aciagos tienen una enorme trascendencia. No sólo -y obvio es decirlo- por su coste humano, sino también por la impresión visual y subjetiva que produjo sobre la seguridad, no sólo la nacional, sino para la seguridad ciudadana, existencial y vital de una prepotente sociedad occidental. Y, además, por haber determinado el aparente comienzo en una nueva época, en la que los riesgos a la seguridad han pasado, realmente, al primerísimo plano de las sociedades occidentales y del todo el mundo3.
Ante esta realidad, el actor tradicional en toda la civilización desde la Edad media, es decir, el Estado, está teniendo que acometer una serie de cambios que todavía no se sabe en qué van a acabar. Hace un tiempo se hablaba de la muerte del Estado y de su profunda crisis, al quedar debilitado tanto por arriba (importancia de las entidades supraestatales, globalización empresarial, movimientos sociales informales, ONGs, etc.) como por abajo (federalismo, separatismos, movimientos ciudadanos, etc.). Señala FUKUYAMA, a modo de resumen, que la paradoja actual es que el Estado se ha quedado grande para lo pequeño y pequeño para lo grande4. Pero parece que, si bien bajo una cierta situación de crisis, el Estado continúa siendo un protagonista esencial, al estar dotado de grandes medios humanos y personales, de poder, de legitimidad democrática, de justificación política, etc5. Y, en medio de todo ello, además se nos aparece como una realidad esencial. El Estado tiene su origen y siempre se le ha exigido por sus súbditos, o ciudadanos, que cumpla el deber de dotarles de seguridad. Aquí es donde vamos a incidir.
Este trabajo va a partir de esta transformación para estudiar, en primer lugar, los conceptos que se manejan al hablar de la seguridad. Tras ello, en segundo lugar, examinaré si nuestro marco normativo está suficientemente capa-
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citado para acoger los nuevos retos y paradigmas teóricos a los que se enfrenta el Estado, tanto en general, como en el estricto ámbito de la seguridad ciudadana y, en concreto de la seguridad local. Finalmente haré una serie de propuestas modificativas sobre el sistema vigente, centrándonos en todo lo relativo al régimen municipal, por ser la materia estricta del este estudio.
No pretendo, como se colegirá de su lectura, hacer un estudio dogmático-jurídico sobre problemas competenciales o de interpretación de la legalidad, sino llamar la atención sobre una realidad en transformación a la que las normas apenas están haciendo eco y que, en todo caso, supone todo un cambio de entorno en las operaciones que, día a día y junto con las tradicionales, han de hacer nuestros policías -sean del tipo que sean- para garantizar la seguridad, la paz y el buen orden ciudadano.
Es preciso, en primer lugar, hacer una aproximación a los conceptos para, entre otras cosas, poder señalar que la situación de crisis en la que nos encontramos -crisis como momento de mutación, no como convulsión previa al colapso6-. Pues si bien acepto esa afirmación, también me parece que una de las consecuencias más claras de este difícil y complejo mundo en el que vivimos es que ha dejado de ser el mundo de la seguridad -ahora no en sentido estricto de seguridad ciudadana-, de los conceptos, de las certidumbres, para haber alumbrado una nueva era de incertidumbre perpetua. Es una era en la que muchas de las realidades más normales parecen haberse hecho invisibles, inaprensibles, difíciles de comprender y, por ello, de conceptuar7.
Los conceptos que veníamos utilizando parece que no sirven o que han quedado demasiado tocados por tantos años de «duda universal», hoy corroborada por los hechos; de tal manera que se han convertido en inútiles. Ejército, defensa, policía, seguridad, Estado son ideas que obedecen a unas realidades que sufren estar en una suerte de crisis profunda, moldes conceptuales que no parecen capaces de recoger las nuevas realidades que los atenazan.
Por otro lado, muchas realidades -guerra contra el terror, emergencia nacional, inseguridad, Patriot act, etc.- también se nos aparecen como conceptos vagos, eufemísticos, dificultosos que -en ocasiones como coartada, en otras como forma de predisponer al oyente- esconden realidades de difícil comprensión, cuando no son verdaderas «patentes de corso» para que el Estado continúe actuando con su brazo poderoso.
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Por todo ello me parece interesante someter a un cierto análisis crítico los conceptos que más vamos a utilizar: seguridad, riesgo, amenaza, defensa. Y esto porque, como señala DE CASTRO, la dificultad para definir uno u otro es muy grande, por tratarse de un tema tan espinoso8. Hoy día, además las ideas de seguridad pública y seguridad ciudadana, siendo parecidos, también cuentan con matices diversos e interesantes. ¿Qué es, por tanto y en primer lugar, la seguridad?
La seguridad es una situación en la cual todo está en su lugar porque se está exento de todo riesgo, amenaza o peligro. Esto genera, inmediatamente, una percepción subjetiva (que es la otra faceta del término): la confianza, la certeza de estar situado en un lugar fuera de peligro9. De hecho este elemento subjetivo es, hoy día, esencial. La globalización comunicativa y el reinado de la imagen provocan sentimientos de inseguridad ante atentados, crímenes, etc., cuando, en puridad, sus cifras son bajas en proporción a la población e, incluso, en comparación a otros periodos históricos pasados. Este concepto nos lleva, por tanto, a otros de indudable importancia:
Riesgo: un riesgo, es la contingencia o proximidad de un daño. En cierto modo el riesgo es una situación involuntaria: se está en una situación de riesgo solo por el mero hecho de tener una posición cercana a ciertos peligros (que pueden ser situaciones, países, personas). El riesgo es un peligro genérico y, en cierto modo, indeterminado.
En cambio, amenaza es el indicio o presagio en la inminencia en algún peligro o situación desagradable. Es un riesgo determinado, concretado en los sujetos. Por eso, jurídico-penalmente es un riesgo advertido provocativamente por personas y constitutivo de delito. En todo caso si esa amenaza no se convierte en realidad dañosa, no se materializa, es porque alguien la evita (es por ello que la información y la actuación policial está dirigida a evitarlo, y a perseguirlo una vez producido).
Entre riesgo y amenaza existe una doble relación. Por un lado la amenaza es el anuncio personal de un riesgo; es decir, una amenaza es un riesgo provocado por alguien (así se dice que sufres o padeces una «situación amenazante» o que te «están...
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