Los nuevos instrumentos jurídicos para el desarrollo sostenible del territorio de la Unión Europea
| Autor | Teresa Parejo Navajas |
| Cargo | Profesora Ayudante de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 211-232 |
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La importancia de la ordenación del territorio como técnica para lograr el desarrollo territorial sostenible por un lado, y las dificultades reales para desarrollar un plan a gran escala por ese carácter estratégico del territorio en cada Estado miembro, por otro, han provocado un desajuste entre la magnitud real de tal proyecto y las técnicas otorgadas a las instituciones comunitarias para desarrollarlo. Efectivamente, el derecho originario de la Unión Europea (UE) no contempla una competencia formal en la materia que justifique el desarrollo de una política a escala europea. Sin embargo, la UE transforma el territorio a través de las políticas sectoriales para las que el Tratado sí le reconoce competencia. Es precisamente la falta de fundamento jurídico formal que ampare una competencia en materia de ordenación del territorio comunitaria lo que ha provocado que se desarrollen nuevos instrumentos jurídicos, al margen de los tradicionales, que den respuesta a esa realidad transformadora.
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El territorio de la UE no es un elemento inmutable; ha experimentado una enorme transformación desde mediados del siglo XX por diferentes razones, condicionando sus características naturales, y que pueden resumirse de la siguiente manera: a) cambios políticos ocurridos en los Estados miembros tras la Segunda Guerra Mundial, y con ellos, cambios en las definiciones de sus fronteras, y por tanto, de sus territorios; b) cambios geográficos del territorio de la UE (ampliación del mismo) debido a las sucesivas adhesiones; c) cambios, asimismo, en la configuración institucional y competencial de la UE debido a esos cambios geográficos; d) cambios en la población como consecuencia de la nueva situación política de la UE; y e) la creciente importancia del territorio como base fundamental para el desarrollo de las políticas sectoriales. Estos cambios en el territorio afectan, también, a los elementos de desarrollo económico asociados al mismo en tanto que soporte de las actividades antrópicas, dificultando el logro de los objetivos establecidos en el art. 2 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE), en particular, los que se refieren al «(...) desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, (...) un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros», esto es, en definitiva, el desarrollo territorial sostenible de las regiones de Europa.
La corrección de las disparidades territoriales de las regiones de la UE no sólo es una prioridad política de la UE, sino que forma parte, tras su inclusión en el Tratado, del acervo comunitario, que constituye la base de derechos y obligaciones de los Estados miembros y que, por tanto, debe ser respetado y desarrollado por todos ellos.
La ampliación europea y, en general, los cambios geográficos producidos en el territorio de la UE a lo largo de su historia, no suponen las únicas dificultades para el logro de los objetivos del art. 2 TCE asociados al territorio en tanto que elemento natural. Otros problemas, por su importancia, han propiciado también la actuación de la Comunidad:
a) Desertificación. Degradación y/o destrucción del suelo:
El territorio, tal y como señala la Carta Europea del Suelo de 1972, es uno de los bienes más preciosos de la humanidad en tanto que soporte de todas sus actividades, así como el medio natural que permite la vida. Sin embargo, se
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trata de un bien escaso y fácilmente destruible y por ello, su ordenación se convierte en una actividad de carácter estratégico de suma importancia para el desarrollo de las regiones de Europa e, incluso, para la propia existencia de la humanidad: aporta el agua y los nutrientes necesarios para el desarrollo de la agricultura, juega un papel principal en la protección y conservación natural del agua y en el intercambio de gases en la atmósfera, etc y, además, es el soporte del patrimonio natural y cultural de los pueblos de Europa.
Todas estas características explican la importancia de la protección del suelo y de la necesidad de que tan protección se ejerza tanto dentro de la UE como fuera de sus fronteras. Así, a escala internacional, la Declaración de Río de 1992 logró que los Estados participantes adoptaran una serie iniciativas que evidenciaban la importancia de la protección del suelo para prevenir y reducir su degradación, para rehabilitar los suelos degradados. En el ámbito de la UE, el Sexto Programa de Acción Medioambiental establece (para un período de vigencia de diez años y desde el año 2001) un objetivo de protección y restauración del funcionamiento de los sistemas naturales para detener la pérdida de biodiversidad en la UE y en el mundo; proteger los suelos contra la erosión y la contaminación, como parte de una Estrategia de Desarrollo Sostenible1.
La degradación del suelo2, esto es, la transformación del suelo productivo en no productivo (desierto) puede estar provocada tanto por procesos naturales (desertización) como por la acción del hombre (desertificación), principalmente por: 1) sobre explotación del suelo; 2) destrucción de la escasa vegetación existente en zonas áridas; 3) incendios intencionados; 4) salinización debido a prácticas de riego incorrectas; y 5) aumento de la población y, por ende, de la actividad antrópica sobre el mismo3.
Aunque la degradación del suelo es un problema global, en Europa, por su clima y grado de desarrollo, tiene especial relevancia. Los métodos de la agricultura tradicional, la erosión y los procesos de compactación de los suelos, tienen importantes repercusiones sobre la calidad del territorio de los Estados miembros, lo que provoca transformaciones en los paisajes y en los modelos de desarrollo económico de las regiones, especialmente las rurales, produciendo su degradación económica y social4.
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b) Despoblación:
La despoblación supone la disminución dramática de los habitantes de una región. Sin embargo, también la huída de una parte (o sector determinado) de esa población (p.e. La población más joven) puede provocar, a veces, los mismos efectos que una despoblación masiva o iniciar el proceso de despoblación total de una región. Aunque generalmente la despoblación se produce en regiones con importantes desventajas geográficas, el problema también puede producirse en otras, al menos de una manera indirecta. En cualquier caso, todas las regiones de la UE tienen alguno de los siguientes problemas asociados a la despoblación: aislamiento geográfico, disminución demográfica, escasa actividad económica, disminución de los niveles de renta y, con ello, de las condiciones de vida de sus habitantes y de los niveles de empleo. En muchas ocasiones, estos problemas se dan al mismo tiempo, provocando el éxodo rural hacia las zonas urbanas y, una vez más, la disminución del desarrollo económico de las regiones.
Por lo tanto, y tal y como confirma la Dirección General de Política Regional de la Comisión, la despoblación es un problema en alza5: la gran mayoría de las regiones de la UE, bien perderán población en favor de aquellas otras que la reciban, bien sufrirán un proceso de transformación interno producido por la concentración de la población en unas determinadas zonas (urbanas) en detrimento de otras (rurales). Esta situación, si continúa en esta línea, como es previsible de otro lado, agudizará las disparidades ya existentes entre las diferentes regiones dificultando más aún la consecución de los objetivos del Tratado.
c) Escasez del suelo por sobreexplotación
La desertización y la desertificación de los suelos, debido tanto a la acción de la naturaleza como a la acción del hombre por sobreexplotación, respectivamente (o a ambas al tiempo, que es lo que normalmente sucede), provocan el empobrecimiento de este recurso natural y como consecuencia de ello, su destrucción irreparable, pues la naturaleza no es capaz de lograr su regeneración paulatina al ser más rápido y agresivo el proceso de su destrucción.
Los problemas provocados por el empobrecimiento del suelo no sólo tienen repercusiones sobre la propia naturaleza (pérdida de biodiversidad, desertificación, erosión, destrucción de los paisajes, etc), sino también sobre la economía de los países afectados. La falta de riqueza de los suelos provoca
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la aparición de un efecto imparable y sucesivo de empobrecimiento (empobrecimiento del suelo y de los recursos naturales en general, que da lugar al empobrecimiento económico, que da lugar al empobrecimiento demográfico por inmigración, que da lugar a más empobrecimiento económico, y así sucesivamente) y que finalmente lleva a la aparición o a la agudización de los problemas relacionados con...
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