Nuevos impuestos ambientales

AutorÁngel Buena Aguilar
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas379-389

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I Introducción. Los nuevos impuestos ambientales en el marco de la reforma ecológica del sistema tributario

En mi opinión, la creación "ex novo" de impuestos con exclusiva finalidad ecológica es una opción del legislador tributario plenamente constitucional, siempre que respete determinados límites,1 aunque ni mucho menos constituye la única decisión tributaria posible para proteger la calidad ambiental, ni probablemente la más efectiva. Considero que la potencialidad del sistema tributario actual para incorporar el giro ecológico de la fiscalidad, tan sólo reformando los tributos ya existentes, no es nada despreciable. Interesa resaltar, por tanto, quePage 380 el establecimiento de tributos nuevos, de la clase que sean, se contempla en este estudio únicamente como complemento de otras medidas tributarias de mayor calado, como parte -insisto, no la más importante- de la reforma ecológica del sistema tributario.

Aún así, la virtualidad de figuras impositivas de decidida finalidad ambiental puede calificarse de inexplorada en la realidad española, lo que es tanto como decir que las posibilidades teóricas de imposición ambiental se encuentran en nuestra país casi intactas. Los escasos ejemplos conocidos hasta la fecha han servido, sobre todo -sin perjuicio de algunas excepciones que comentaré a continuación- para ilustrar lo que un impuesto ecológico no es o no debe ser. Me refiero, desde luego, al Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Baleares.2

II Nuevos impuestos ambientales en el ámbito estatal

La afirmación anterior resulta especialmente predicable de la imposición estatal, donde la preocupación por la competitividad del sector empresarial ha prevalecido, hasta ahora, sobre cualquier otra consideración,3 con el presuntamente infalible argumento de que la media española de producción de dióxido de carbono (CO2) es sensiblemente inferior a la comunitaria (1,5 toneladas por habitante y año, frente a 2,5 toneladas). Ya he tenido ocasión de apuntar, en otro lugar,4 que el argumento es incompleto, pues las cifras españolas son mucho más preocupantes si consideramos otras emisiones tanto o más contaminantes, como son las de gases procedentes del nitrógeno y, sobre todo -en términos cuantitativos- del azufre.

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Lo que parece claro, de momento, es la inexistencia de voluntad política en España para incorporar, siquiera a medio plazo, la propuesta de Directiva del Consejo de 30 de junio de 19925 acerca del impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía, que goza de carácter potestativo tras la reforma de 10 de mayo de 1995.6 Máxime cuando dada la oposición de Francia, y sobre todo, del Reino Unido a la nueva propuesta en la reunión del ECOFIN de 22 de Mayo de 1995, parece que el Consejo ha renunciado a sus objetivos de reducción de emisiones de CO2 para el año 2000 y está empezando a discutir posibles objetivos para los años 2005 y 20107

Especialmente significativo resulta el Dictamen del Comité Económico y Social sobre esta Propuesta modificada de Directiva8, en el que se reconoce que "en un futuro próximo no se puede contar con un voto unánime por parte del Consejo en favor de un impuesto sobre CO2/energía"; en consecuencia, el Comité se pronuncia a favor de una Directiva marco que no contenga propuestas respecto a la estructura del impuesto, pero que sirva de base a los Estados miembros que estén dispuestos a introducir un impuesto de este tipo, evitando en lo posible acuerdos interestatales (estilo Schengen). Por último, el CES suscribe el principio del impuesto sobre la energía, que reduce tanto el consumo de energía como las emisiones de CO2; pero plantea objeciones al gravamen de las emisiones de CO2, pues con ello se tranasformaría la estructura del abastecimiento energético en Europa, generando un retroceso unilateral en la extracción y explotación del carbón.

En la misma línea, distintos documentos comunitarios recientes insisten en la conveniencia de una imposición ecológica armonizada que disminuya la presión fiscal existente sobre el trabajo y el ahorro, si bien centrada primordial-mente en el gravamen de la energía.9 Se habla incluso de un borrador dePage 382 Propuesta de Directiva sobre la tributación de productos energéticos, en particular los petrolíferos (incluido el gas natural) y la electricidad; las emisiones contaminantes (de CO2 y otras) se dejan fuera de tributación, pero podrán ser objeto de gravamen, con finalidad ambiental o meramente recaudatoria, por los Estados miembros.10

Dada la favorable acogida que la atribuida propuesta de Directiva11 mereció de la doctrina española, tanto jurídica como económica,12 pensamos que su modificación en el sentido descrito no hará sino facilitar su aprobación por parte de nuestro país. Sobre todo si para entonces es posible un acuerdo de ampliación de la normativa a todos o a los más importantes países de la O.C.D.E., lo que eliminaría la principal preocupación que ralentiza su implantación (la competencia internacional) y podría proporcionar un nuevo enfoque a los problemas de compatibilidad de estas medidas tributarias con la normativa del comercio internacional.13

Conviene destacar, a este respecto, que el estado de opinión, en el ámbito de la O.C.D.E., sobre la conveniencia de un impuesto sobre las emisiones de carbono y sobre la energía procedente del carbón o del petróleo, puede considerarsePage 383 más que maduro y proclive a su establecimiento. Y ello no sólo a nivel doctrinal,14 sino incluso institucional, tanto de la propia Organización15 como de uno de sus miembros más destacados, los Estados Unidos de América.16

III Nuevos impuestos ambientales en el ámbito local

En este ámbito, es reseñable la omisión de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, de la casi secular17 referencia expresa de la legislación financiera local al "arbitrio con fines no fiscales". Tal supresión, instada por varios autores con el propósito de dotar a la fiscalidad local de mayor contenido sustantivo,18 no impide sin duda a las Corporaciones Locales la creación de tributos extrafiscales, si bien la concepción del principio de reserva de ley defendida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 179/1985, de 18 de diciembre y 19/1987, 17 de febrero, relega esta posibilidad al campo de las tasas y las contribuciones especiales.19 Puesto que la potestad impositiva fundamental queda en manos del Estado, la creación de impuestos locales de finalidad ambiental (calificación que debe negarse, sin grandes esfuerzos, al Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica) tropieza con los mismos inconvenientes de inoportunidad advertidos en el epígrafe anterior.

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IV Nuevos impuestos ambientales en el ámbito autonómico. Especial referencia al impuesto gallego sobre la contaminación atmosférica

El "efecto expulsión" del art. 6.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas sobre las posibilidades de imposición propia de las Comunidades Autónomas/ hacia hechos imponibles atípicos ha constituido, sin duda, un campo abonado para, la extrafiscalidad de los impuestos regionales. Así, ha sido constatado por la doctrina que "es en los tributos de esta dase donde el poder impositivo propio de las Comunidades Autónomas tiene uno de sus ámbitos de ejercicio más vastos",20 siempre que el fin perseguido por el tributo pueda incluirse entre las competencias materiales de la comunidad en cuestión (SSTC 37/1987, de 26 de marzo y 186/1993, de 7 de junio).

Aún a falta de pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno contra la Ley balear 12/1991 (impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente), puede decirse que las conclusiones doctrinales sobre las competencias autonómicas en materia de protección ambiental son afirmativas, entre otros aspectos, en lo que hace al establecimiento de normas adicionales de protección (art. 149.1.23 de la Constitución), donde se enmarcarían los tributos propios con finalidad ambiental, que vendrían a proporcionar al espacio físico de la Comunidad Autónoma una protección mayor que la existente en la normativa del Estado.

Esta constatación, unida a la generosa -por literal- interpretación del art. 6.2 de la LOFCA por el Tribunal Constitucional en las dos Sentencias recién citadas,21 permite presagiar la confirmación de esta línea de imposición autonómica, ahora que la estricta prohibición de duplicidad de hechos imponibles permite, por ejemplo, salvar el imponente escollo que suponía el IVA, como impuesto general sobre el consumo, para la imposición autonómica ecológica de naturaleza indirecta.

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Capítulo aparte (y en el que no vamos a entrar) lo constituye la modalidad de imposición propia de las Comunidades Autónomas representada por los recargos. Tan sólo reseñemos que los escasos autores que se han planteado la posibilidad de construir un recargo de finalidad extrafiscal sobre un tributo base de finalidad financiera llegan a una conclusión positiva...

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