Nuevos desafíos de la teoría de la gobernanza

AutorRenate Mayntz
Páginas83-98

* Título original: New challenges to governance theory, European University Institute, The Robert Schuman Centre, Florence - Jean Monnet Chair Papers, n.º 50 (1998).

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Definiciones de gobernanza y el objetivo de este artículo

El objeto de este artículo es el desarrollo, y la evolución posterior, de la teoría de la gobernanza, una teoría que empezó interesándose por las acciones directivas de las autoridades políticas en la medida en que trataron de formar estructuras y procesos socioeconómicos. En Alemania esto se ha conocido como Steuerungstheorie (Mayntz, 1987). El término inglés governance (gobernanza) ha sido equiparado durante mucho tiempo con governing (gobierno), el aspecto procesal del gobierno, complementando así la perspectiva institucional de los estudios relativos al gobierno. En otras palabras, la gobernanza se ha utilizado a grandes rasgos como sinónimo de politische Steuerung.

Sin embargo, recientemente el término «gobernanza» ha sido utilizado de otras dos maneras, ambas diferentes de la dirección o la guía política (véase la figura 1). Distinguir estos distintos significados no es sólo importante a fin de evitar malentendidos, sino también porque un cambio semántico refleja normalmente un cambio en la percepción, tanto si éste refleja o no, a su vez, cambios en la realidad.

Por un lado, la «gobernanza» se utiliza ahora con frecuencia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en el que los actores estatales y los no estatales participan en redes mixtas público-privadas. La gobernanza como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el nivel nacional (y subnacional) y europeo de la elaboración de políticas y en las relaciones internacionales. Los trabajos de Jan Kooiman (1993) y R. A. W. Rhodes (1997) ilustran la primera perspectiva, el artículo de Bulmer (1994) la segunda, y el libro de Rosenau y Czempiel (1992) la tercera. Es difícil decir dónde se originó exactamente este significado en particular. En el número de marzo de 1998 de la Social Science Journal, que está dedicado enteramente a la «gobernanza» como modos de coordina-

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ción no jerárquicos (UNESCO, 1998), el concepto es ubicado inicialmente en un informe del Banco Mundial de 1989; por tanto, en el contexto inter-nacional. En cualquier caso, está claro que los intentos de solución colectiva de los problemas fuera de la estructura jerárquica existente, tal y como se puede observar a nivel europeo o internacional, han contribuido significativamente a este cambio de significado del término gobernanza.

Por otro lado, el segundo «nuevo» significado del término gobernanza es mucho más general y tiene una genealogía diferente. Aquí la gobernanza significa los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas básicas de orden social. Este uso del término parece haber surgido de la economía de los costes de transacción, más concretamente de los análisis de Oliver Williamson sobre los mercados y las jerarquías como formas alternativas de organización económica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipología de Williamson fue rápidamente ampliada para incluir otras formas de orden social como los clanes, las asociaciones y -lo más importante- las redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1985; Powell, 1990). Fue, de hecho, el «descubrimiento» de formas de coordinación diferentes, no sólo de la jerarquía sino también de la forma pura del mercado, lo que condujo a la generalización del término «gobernanza» para englobar todas las formas de coordinación social -no sólo en la economía, sino también en otros ámbitos-. En esta línea, la atención prestada a las formas de «gobernanza moderna» (gobernanza desde la segunda perspectiva del término) provocó un nuevo cambio semántico. El tercer significado de gobernanza incluye las dos maneras más específicas de comprender el término como subtipos.

Figura 1

EVOLUCIÓN DE LA TEORÍA DE LA GOBERNANZA POLÍTICA

A continuación, en primer lugar, esbozaré la evolución de la teoría de la gobernanza política en el sentido limitado de dirección (Steuerungstheorie). Después, seguiré la pista de los sucesivos cambios de paradigma o modificaciones de este marco teórico. Finalmente, hablaré de los más re-84

1) Principios de los setenta

Teorías prescriptivas de la planificación

2) Setenta

Estudios empíricos del desarrollo de políticas (definición de la agenda, elección de los instrumentos, papel del Derecho, contexto organizacional)

3) Finales de los setenta/principios de los ochenta Implementación de las políticas

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cientes, y hasta el momento sólo parcialmente esbozados, retos a la teoría. Para evitar la decepción que surge de expectativas erróneas, es necesario decir que no es el objetivo de este artículo hacer una contribución sustantiva a la teoría de la gobernanza, poner en duda algunas de sus premisas o introducir nuevos teoremas. Mi intención es más bien reflexionar sobre el desarrollo de este cuerpo de la teoría política, en el que yo he participado activamente durante más de veinte años. Al reconstruir este desarrollo teórico no será posible ilustrar en detalle el contenido de la literatura al que me tendré que referir, ni tampoco trataré de documentar la exposición de la teoría de la gobernanza a través de referencias exhaustivas1. Una revisión de la evolución de la teoría de la gobernanza podría servir para ubicar campos de investigación aparentemente separados en un contexto más amplio, pero también permitiría mostrar un aspecto importante relativo a la naturaleza del desarrollo de la teoría de la ciencia política. ¿Sigue este desarrollo una dinámica interna cognitiva o es simplemente una reflexión sobre los cambios de la realidad política o de la percepción de problemas, tal como John Dryzek y Stephen Leonard (1988) han afirmado? La respuesta a esta pregunta indicará si la ciencia política es acumulativa, construyendo paso a paso una teoría más inclusiva, o salta de un tema a otro, a remolque del cambio de definiciones subjetivas de las que parte.

El desarrollo del paradigma central de la gobernanza política

La teoría moderna de la gobernanza política (Steuerungstheorie) surgió después de la Segunda Guerra Mundial, en un momento en que los gobiernos aspiraban explícitamente a dirigir el desarrollo social y económico de las naciones hacia objetivos definidos2. El primer paradigma de la teoría evolucionó en tres fases sucesivas:

1) A finales de los sesenta empezó con una -muy prescriptiva- teoría de la planificación (cómo dirigir).

2) En los setenta, con la euforia planificadora en declive, el desarrollo de las políticas se convirtió en el objeto de los análisis empíricos; lo que centró la atención en los factores contextuales que influyen en el desarrollo de las políticas, en particular la organización ejecutiva; se discutieron diferentes instrumentos de políticas, en particular el papel del Derecho.

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3) Finalmente, en la segunda mitad de los setenta, la implementación de políticas se convirtió en el nuevo centro de investigación.

Así, el primer paradigma de la teoría de la gobernanza política se ocupó del desarrollo de las políticas y su implementación y adoptó una perspectiva de arriba-abajo (top-down) o del legislador.

Esta teoría llevaba en sí las semillas de su propia transformación. La investigación sobre la implementación prestó atención al fracaso generalizado de las políticas y demostró que este fracaso no era sólo consecuencia de errores cognitivos en la planificación o de defectos por parte de las agencias de implementación, sino de haber descuidado la obstinación de los grupos destinatarios de la política pública y su capacidad de resistir o subvertir la consecución de los objetivos políticos. Este reconocimiento llevó a una primera ampliación importante del paradigma inicial. Hasta el momento, éste se había concentrado en el sujeto de la dirección política, el gobierno y su capacidad e incapacidad para dirigir; a partir de entonces incluyó también la estructura y disposiciones de conducta del objeto de control político. En Alemania, esto significó cambiar el centro de la Steuerungsfähigkeit a la Steuerbarkeit, es decir, la gobernabilidad. En un segundo estadio se reconoció que la gobernabilidad varía considerablemente entre campos políticos (o sectores). Por ejemplo, las arenas políticas formadas por una categoría específica de individuos (por ejemplo, juventud) o familias (por ejemplo, familias monoparentales) exigen un enfoque político diferente al de las arenas en las que predominan unas cuantas organizaciones grandes. Así, la perspectiva de arriba-abajo del paradigma inicial (formulación e implementación de políticas) se extendió al incluir procesos de conformidad selectiva con las medidas políticas de abajo-arriba por sus grupos destinatarios, que están condicionados a su vez por la estructura de una determinada arena regulatoria. Esta expansión de la perspectiva analítica nos enseñó mucho sobre las condiciones de la eficacia de las políticas públicas.

Sin embargo, la investigación que continuó, y elaboró, este paradigma ampliado debilitó lo que habían sido hasta entonces las bases del modelo de la gobernanza política, es decir, la asunción de que el Estado, incluso si encuentra resistencia de los grupos destinatarios, es el centro de control de la sociedad. La decepción por la creencia en la existencia de un centro de control político eficaz hizo dirigir la atención a formas alternativas de gobernanza social: desde dos líneas de debate diferentes, se discutieron los principios del mercado y la autoorganización horizontal como alternativas al control político jerárquico. Esto llevó a otra...

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