Los nuevos alimentos en la legislación europea sobre seguridad alimentaria
| Autor | María del Mar Muñoz Amor |
| Páginas | 211-246 |
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La definición de seguridad alimentaria abarca dos aspectos: el de la cantidad y el de la inocuidad. Sin embargo, en los países desarrollados, el concepto de seguridad alimentaria se entiende fundamentalmente desde la perspectiva de la «inocuidad de los alimentos»1, siendo ello que, además, se presume garantizado y se acepta el hecho de que en ningún caso se comercializarán alimentos que no sean seguros, es decir, que sean nocivos para la salud o no aptos para el consumo humano.
Desgraciadamente, la tozuda realidad ha llegado a demostrar que no siempre es así, lo que ha llevado al legislador comunitario a tener que incrementar la protección de los consumidores frente a prácticas fraudulentas, unificando y coordinando para ello los controles aplicables en los distintos países en materia de seguridad alimentaria. Con más razón en el actual mundo globalizado en el que la frecuencia de los intercambios comerciales y de los movimientos migratorios ha producido importantes cambios en las preferencias de consumo alimentario.
Tras las crisis como la provocada por el brote de las vacas locas en 1996 o por la contaminación de piensos con dioxinas en 1999, la política europea en materia de seguridad alimentaria centrará su atención en cues-tiones que no solo tienen que ver con la perspectiva de la cantidad, sino también con la perspectiva de la inocuidad de los alimentos. Siendo ello así que aquella girará en torno a los siguientes objetivos: proteger la salud humana, proteger los intereses de los consumidores y promover el buen funcionamiento del mercado único europeo.
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El fundamento jurídico de estas políticas serán los arts. 432, 1143,
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168.44 y 1695 del Tratado Fundacional de la Unión Europea (TFUE)6.
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Pero verdaderamente es a partir de la publicación del «Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria», en enero de 2000 cuando la Comisión Europea plantea esta cuestión como una de sus máximas prioridades, implantando para ello en su política alimentaria el conocido enfoque «de la granja a la mesa» («from farm to fork») como garantía de un elevado nivel de seguridad en todas las fases del proceso de producción y distribución de alimentos comercializados y/o producidos en la UE así como de los producidos en terceros países e importados a la UE. Es más, a diferencia de lo que ocurría en la legislación comunitaria anterior, en la que primaba la construcción y defensa del mercado interior, el Libro Blanco propuso que fuera la seguridad alimentaria el principal objetivo de la legislación comunitaria en el ámbito de la alimentación7.
Conforme a ello, el Libro Blanco estableció que la política de seguridad alimentaria debía de estar basada en un enfoque global e integrado. Lo que va a significar que las medidas que al respecto se adopten, deberán:
— Abarcar toda la cadena alimentaria: desde la granja a la mesa (incluida la producción de piensos, la producción primaria, la transformación de alimentos, el almacenamiento, el transporte y la venta al por menor).
— Plantearse en todos los sectores de la industria alimentaria. —
Deberán implementarse en todos los Estados miembros y en las fronteras de la Unión Europea (internas y externas).
A partir del Libro Blanco se han ido aprobando diferentes normas para la concreción y desarrollo de las premisas en él planteadas. El primer y mejor exponente de ello es el Reglamento (CE) 178/2002, por el que se establecen los requisitos y principios generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan relativos a la seguridad alimentaria. Esta norma se ha visto posteriormente complementada por un conjunto de reglamentos de higiene y control oficial que vienen a establecer la regulación básica que en esta materia es de aplicación a todas las etapas de la cadena alimentaria y muy en particular a los de origen animal.
Aunque este Reglamento se aprobó con fecha posterior al que va a ser objeto de nuestro estudio, el 258/1997, sobre Nuevos Alimentos, al
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tratarse de la norma general, y por tanto el Reglamento marco en materia de seguridad alimentaria, su estudio nos va a aportar datos e información que nos ayudará a comprender mejor aquel, que es la «norma especial».8
A. Reglamento 178/2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la autoridad europea de seguridad alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria
a) Definición de Alimentos o productos alimenticios
Como punto de partida, debemos conocer qué se entiende por alimento en el Reglamento 178/2002, pues ello será clave para este trabajo en el que se va a analizar el procedimiento para comercializar los nuevos alimentos en la Unión Europea.
Así, este Reglamento, en su art. 2, define los alimentos o productos alimenticios como:
Cualquier sustancia o producto destinados a ser ingeridos por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si han sido transformados entera o parcialmente como si no.
“Alimento” incluye las bebidas, la goma de mascar y cualquier sustancia, incluida el agua, incorporada voluntariamente al alimento durante su fabricación, preparación o tratamiento […].
“Alimento” no incluye: los piensos; los animales vivos, salvo que estén preparados para ser comercializados para consumo humano; las plantas antes de la cosecha; los medicamentos (tal y como se definen en las Directivas 65/65/CEE y 92/73/CEE del Consejo; los cosméticos (tal como los define la Directiva 76/768/CEE del Consejo); el tabaco y los productos del tabaco (tal como los define la Directiva 89/622/CEE del Consejo); las sustancias estupefacientes o psicotrópicas (tal como los define la Directiva 89/622/CEE del Consejo); los residuos y contaminantes
9.
Además y a los efectos de este trabajo, también nos interesa conocer la definición de «ingredientes».
Ingrediente toda sustancia, incluidos los aditivos alimentarios, utilizada en la fabricación o en la preparación de un producto alimenticio y
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que todavía se encuentra presente en el producto terminado o eventual-mente en una forma modificada
10.
Pues bien, siguiendo a reCuerda Girela11, podemos señalar que la definición que el Reglamento 178/2002 hace de alimentos:
— Es bastante amplia. —
En ella se aprecian tres elementos: uno material, «cualquier sustancia o producto»; otro finalista, «destinados a ser ingeridos por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo», y un tercero que podríamos denominar procedimental, «tanto si han sido transformados entera o parcialmente como si no».
— Se va a completar con una lista positiva: «“Alimento” incluye […]», y una lista de exclusiones o negativa: «“Alimento” no incluye […]».
— Pero que va a plantear una serie de conceptos indeterminados que puede plantear la necesidad de interpretaciones caso a caso: «cualquier sustancia» (¿líquida, sólida o gaseosa?); «destinados a ser ingeridos» (¿con qué finalidad han de ser ingeridos?), o «con probabilidad razonable de serlo» (¿cómo se determina esa probabilidad?).
Sabido esto, pasamos a conocer el ámbito de aplicación así como los objetivos generales de esta norma.
b) Ámbito de aplicación y Objetivos generales del Reglamento 178/2002
Comenzado por el ámbito de aplicación de esta norma, su art. 1 apdo. 3 establece un ámbito de aplicación más que amplio al señalar que «el presente Reglamento se aplicará a todas las etapas de la producción, la transformación y la distribución de alimentos y de piensos, pero no a la producción primaria para uso privado ni a la preparación, manipulación o almacenamiento domésticos de alimentos para consumo propio».
Es evidente entonces que para el legislador europeo, los riesgos sanitarios asociados a los alimentos pueden surgir en cualquiera de las fases de la cadena alimentaria, de ahí que se prevea la necesidad de asegurar la inocuidad de los alimentos o productos alimentarios a lo largo de toda ella12.
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En cuanto a los objetivos generales que se persiguen con la aplicación de esta norma, estos son fundamentalmente y conforme se señala en su art. 113, los de garantizar la calidad de los alimentos destinados al consumo humano y de los piensos. Así «el presente Reglamento proporciona la base para asegurar un nivel elevado de protección de la salud de las personas y de los intereses de los consumidores en relación con los alimentos […]».
Como ya se ha tenido oportunidad de comentar, el legislador europeo ha optado por un elevado nivel de protección de la salud humana14, siendo por ello la seguridad alimentaria el eje vertebrador del resto de las actuaciones en esta materia.
Ahora bien, ocurre que a través de la consecución de este primer y primordial objetivo, se va a conseguir también garantizar la libre circulación de alimentos seguros en el mercado interior. Es por ello que continúa el texto de este art. 1 señalando «al tiempo que se garantiza el funcionamiento eficaz del mercado interior». Parece claro que si existen diferencias en las legislaciones de los Estados miembros en asuntos como el concepto de alimento o en los procedimientos y controles sanitarios a los que estos se someten será muy difícil poder aplicar unas mismas reglas, lo que lógicamente generará un obstáculo a la libre circulación de alimentos.
Una vez determinados estos objetivos generales, el Reglamento establece en sus arts. 5 a 10 una serie de obligaciones y principios que habrán de respetarse en...
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