Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español. En particular: los peajes de acceso y la tasa de retribución financiera

AutorAlejandro D. Leiva López
CargoAlejandro D. Leiva López, profesor contratado doctor acreditado de derecho administrativo en la Universidad de Almería. Departamento de Derecho, ctra. Sacramento, s/n, 04120 Almería. alejandro.leiva@ual.es.
Páginas196-211
NUEVO RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS ACTIVIDADES REGULADAS EN EL SECTOR
ELÉCTRICO ESPAÑOL. EN PARTICULAR: LOS PEAJES DE ACCESO Y LA TASA DE
RETRIBUCIÓN FINANCIERA
Alejandro D. Leiva López*
Resumen
El régimen económico de las actividades reguladas del sector eléctrico constituye una pieza clave para lograr un sistema
de suministro de electricidad bajo en emisiones de carbono y que represente el menor coste posible para el consumidor.
El trabajo que presentamos tiene por objeto examinar las nuevas competencias atribuidas a la CNMC en materia de
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nacional, en un contexto de intenso debate entre los distintos agentes económicos implicados, el MITECO y la propia
CNMC.
Palabras clave: sector eléctrico; Real Decreto-ley 1/2019; peajes de acceso; retribución de transportistas y distribuidores
de electricidad.
THE NEW ECONOMIC REGIME FOR REGULATED ELECTRICITY ACTIVITIES IN
SPAIN. IN PARTICULAR: THE ACCESS TOLLS AND THE RATES OF REMUNERATION
Abstract
The economic framework for regulated electricity activities is a key piece for achieving a low-emission electricity
system and, at the same time, the lowest possible cost for all consumers. In this paper, we examine the new powers
granted to the Spanish regulatory authority (CNMC) regarding the economic regime for regulated electricity activities,
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CNMC itself.
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Citación recomendada: Leiva López, Alejandro D. (2020). Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 197
Sumario
1 Introducción
2 La esperada atribución de competencias a la CNMC: el Real Decreto-Ley 1/2019
2.1 Exigencias europeas previas
2.2 El Real Decreto-ley 1/2019
2.2.1 Oportunidad de su adopción
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 198
1 Introducción
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económica a través la creación de un mercado común europeo. Por este motivo, en aras de lograr este mercado
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a experimentar la aplicación de reglas comunes en materia de competencia, sin que ello implique que pierdan
su naturaleza de servicio de interés general, ya que las prestaciones que realizan a favor de los consumidores
siguen siendo de interés general. Por ello, es posible que, ante fallos de mercado, se exceptúe la aplicación
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vinculan a los Estados miembros, cada vez con mayor fuerza, en estos sectores estratégicos de la actividad
económica.1
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un libre acceso de terceros a la electricidad y mayores niveles de calidad y seguridad del servicio (López de
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(generación y suministro), y, de otro, actividades de carácter regulado (transporte y distribución). En el
presente trabajo nos referimos al régimen económico de estas últimas, por cuanto presenta carácter regulado,
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a los inversores nacionales e internacionales que participen en tales actividades. Estas infraestructuras de
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capacidad de transmisión limitada, y su construcción requiere de elevados costes de inversión (Caballero,
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escoger con acierto este régimen es fundamental si se quiere conseguir que el suministro de electricidad
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actividades reguladas.
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deben pagar los usuarios de las redes de transporte y distribución para cubrir los costes que estas representan.
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 199
van a pagar los consumidores por su consumo eléctrico, ya que los peajes de acceso al sistema de electricidad
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eléctrico, sino también las siguientes materias: régimen económico del sector gasista, acceso y conexión
a las redes, supervisión de los mercados organizados, y supervisión de planes de inversión, inspección y
sanciones.
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Estas retribuciones estarán condicionadas por un criterio técnico basado en una fórmula matemática que
calcula el coste promedio ponderado del capital, reconocido por sus siglas en inglés como modelo WACC
(weighted average cost of capital     
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un amplio sector empresarial entiende que estas circulares suponen un drástico recorte con efectos negativos
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eléctrico en el actual escenario regulatorio. Examinamos esta nueva atribución de competencias a la CNMC,
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con ocasión de estos cambios de régimen económico.
2 La esperada atribución de competencias a la CNMC: el Real Decreto-Ley 1/2019
2.1 Exigencias europeas previas
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el mercado interior de la electricidad (en adelante, Directiva de MIE de 2009),
que, para un adecuado funcionamiento del mercado interior de la electricidad, las autoridades reguladoras
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normas comunes para el mercado interior de la electricidad (en adelante, Directiva de MIE).
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 200
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la estructura. Ello condicionaba de forma muy severa el ejercicio de la competencia metodológica por
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Esta situación dio lugar a un contundente pronunciamiento de la Comisión Europea, a través de su Dictamen
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transposición de la Directiva de MIE. Pero, tras observarse que este cumplimiento de la legislación europea
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en relación con el régimen económico de las actividades reguladas, y disponiendo que, de no atenderse el
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2.2 El Real Decreto-ley 1/2019
2.2.1 Oportunidad de su adopción
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devolver las competencias a la CNMC, de manera que, en relación con el régimen económico, esta pueda
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competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del
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del gas natural (en adelante, RD-ley 1/2019). Este cambio busca transponer adecuadamente la normativa
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especialmente delicado, ya que tanto el Gobierno como algunos consejeros de la CNMC se encuentran en
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anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética o de Reglamento de Acceso y Conexión)
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 201
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En relación con el régimen económico de las actividades reguladas del sector eléctrico, el RD-ley 1/2019
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Competencia (en adelante, Ley de creación de la CNMC).
Estos cambios introducidos obligan a la Administración General del Estado (en adelante, AGE) a desarrollar
sus competencias sobre régimen retributivo de las actividades reguladas sin menoscabar el ejercicio de las
      
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la estructura de los peajes correspondientes al uso de las redes de transporte y distribución de electricidad.

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
la factura de los consumidores.

una nueva redacción que atribuye nuevas competencias a la autoridad reguladora nacional en materia de
régimen económico de las actividades reguladas del sector eléctrico. El precepto va a permitir a la CNMC
dictar circulares normativas para establecer:
i) -
tinados a cubrir la retribución del transporte y la distribución, localizándose también esta atri-

subraya que los peajes, y cargos, serán únicos en todo el territorio y no podrán incluir ningún
tipo de impuesto.
ii) -

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mediante resolución publicada en BOE.
iii) 
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do a diez años, en unas condiciones determinadas, incrementado con un diferencial adecuado

iv) 
-
versión, de operación y de mantenimiento, y la vida útil regulatoria de las instalaciones con

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v) 
consecuencia, la anterior atribución de competencias al Gobierno en materia de retribución del

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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 202
              
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
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
facultades inspectoras.

3.1 Orientaciones de política energética
         
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del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Democrático (en adelante, MITECO), previo acuerdo
             
de abril de 2019 autorizar a la ministra para la Transición Ecológica a dictar las orientaciones, lo que tuvo
      
energética a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.9

discrepancias que pudieran surgir en el proceso de elaboración de las circulares. Estas orientaciones buscan
              
las bases del régimen energético atribuidas al Estado (ex    

soft law; esto es, son una manifestación del poder público dentro del espacio
constitucional cuyo objetivo es dar cumplimiento a los programas normativos diseñados por el legislador
              
 




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      
peajes deben garantizar los ingresos necesarios para la retribución de las actividades reguladas de transporte
          
10 se


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origen renovable.

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   

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
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 203
al objeto de evitar mayores costes al sistema y de mantener los activos ya construidos y amortizados que
estén en condiciones adecuadas de operación. Además, aunque no es objeto de estudio, en relación con la

recomienda que se incorporen incentivos para la reducción de costes de los servicios de ajuste, y en particular
de las restricciones técnicas, para con ello garantizar una gestión óptima de los recursos nacionales y un

3.2 Las circulares normativas: contenido y posibilidades de mejora
3.2.1 Metodología de cálculo de los peajes de las actividades reguladas
3.2.1.1 Aspectos generales
Los peajes de acceso a las redes de electricidad, junto a los cargos y a los impuestos, constituyen un

    

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atribución de la estructura de los peajes a la CNMC, pues se trataba de una competencia que, desde la Ley de

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   
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transporte y distribución de electricidad.12     
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ser de aplicación antes del 1 de enero de 2020. Más bien, teniendo en cuenta los retrasos en la tramitación
de la circular que están teniendo lugar, el cálculo de los peajes y la estructura tarifaria propuestos en esta
norma serán de aplicación con posterioridad a 1 de enero de 2020, ya que, como establece la propia circular,
una vez publicada en BOE, la CNMC debe publicar los formatos de comunicación entre distribuidoras
       de transición de seis meses (disposición
transitoria segunda de la propuesta de circular), y pasado este plazo serán de aplicación las nuevas tarifas
en el siguiente ciclo de facturación. Por tanto, mientras se sustancia esta tramitación, como establece la
disposición transitoria segunda del RD-ley 1/2019, la atribución para aprobar los peajes aplicables a partir de

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por la que se establecen diversos costes regulados del sistema eléctrico para el ejercicio 2020 y se prorrogan
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
Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 204
 la cual mantiene lo establecido
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consulta pública en mayo de 2019).
Por su parte, el articulado de la propuesta de circular de peajes establece que, de conformidad con lo dispuesto

soportados por los usuarios de las redes. Además, estos no podrán incluir ningún tipo de impuesto y, con
carácter general, se actualizarán anualmente, debiendo las empresas que realicen actividades con retribución
regulada facilitar toda la información necesaria a la CNMC. Cabe subrayar que esta propuesta de circular
        
pronunciado recientemente una comisión de cooperación entre el MITECO y la CNMC (ex
ley 1/2019).

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en función de los factores que inducen estos costes, los cuales dependen de las necesidades de diseño de

que satisfacen los consumidores, se van a diferenciar los términos de facturación de los peajes en función de
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en instalaciones próximas a efectos de autoconsumo, se van a poder establecer las cantidades aplicables por el
uso de esta infraestructura de red, estando sometidos los excedentes de instalaciones de generación asociadas

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renovable, cogeneración o residuos.
3.2.1.2 El elevado peso del término potencia y sus consecuencias
   
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15 Con ello se pretenden compensar las pérdidas de ingresos del sistema
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 205
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recarga muy elevadas.
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centros de transformación), sino que existen otras tareas e inversiones ajenas al abastecimiento de potencia
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valores que muestren en qué medida un consumidor contribuye a las necesidades marginales de la red, es
decir, a aumentar la congestión de la red.
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nuevo con el informe del MITECO citado, no es aconsejable que este modelo incentivador de la transición
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parte variable de la factura.
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implantación masiva de instalaciones de autoconsumo. Por ello, entendemos que el modelo óptimo pasa, de
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mayor medida las pérdidas que el autoconsumo ocasiona para los ingresos del sistema, sin necesidad de subir
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que los consumidores, tanto acogidos como no acogidos a alguna modalidad de autoconsumo, demandasen
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la intermitencia de la generación renovable. Por último, y aunque no es objeto de estudio, sostenemos que los
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impacto negativo que el autoconsumo provoca en la sostenibilidad económica del sistema se vea reducido. No
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 206

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el mercado secundario de los tres meses previos a la entrada en vigor del real decreto-ley (abril a junio de

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referencia.
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atribuye a la autoridad reguladora competencia para dictar una circular normativa, previo trámite de audiencia
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
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Estado a diez años en el mercado secundario entre titulares de cuentas no segregados de los veinticuatro
meses previos al mes de mayo del año anterior al inicio del nuevo periodo regulatorio incrementado con un
   
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lanzándola a consulta pública en el mes de julio de 2019, para posteriormente ser remitida al Consejo de
                
12 de noviembre, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se establece la
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distribuidores eléctricos.
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 207
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la predictibilidad de las tasas y que, en consecuencia, reduce la incertidumbre y favorece a la inversión. En
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que aportan fondos propios a la empresa. Además, este método de cálculo es ampliamente utilizado
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cual estaba basado en el valor del rendimiento de las obligaciones del Estado a diez años, más un diferencial
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podrá, en ningún caso, ser superior en valor absoluto a 50 puntos básicos. En los años siguientes la tasa será
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de acceso que deben soportar los usuarios de las redes.
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y buen gobierno.22       
noviembre de 2019.
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 208
- Necesidad de añadir un diferencial a la tasa correspondiente a la actividad de distribución
eléctrica para incentivar nuevas inversiones en el contexto de transición energética, especialmente
en materia de digitalización
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sometida a ningún riesgo adicional que no esté ya recogido en la fórmula del WACC. Además,
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retribución de la actividad de distribución.
-            
diferencial en la tasa de retribución, en forma de un menor valor de la ratio de apalancamiento y
un mayor valor del coste de la deuda
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puntos básicos.

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de la retribución de las actividades de transporte y distribución de electricidad, publicadas en el BOE de
19 de diciembre de 2019.     
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y Rivier, 2011: 20-21). Las distribuidoras juegan un papel fundamental en la transición energética, por lo que
deben recibir una retribución razonable de sus inversiones que les permita elaborar sus planes de inversión y

4 Conclusiones
Primera              
económico de las actividades reguladas del sector eléctrico, pues este es el elemento de mayor incidencia y
complejidad en la regulación del sector. Este régimen económico   
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costes de las redes, siendo esta asignación retributiva soportada por los usuarios de las redes a través de unos
peajes calculados en función de los factores que inducen estos costes (diseño de cada nivel de tensión y uso
de las infraestructuras). En este orden de cosas, se demanda un marco regulatorio e institucional predecible,

proporcione al consumidor un suministro eléctrico de calidad y a un precio adecuado.
Segunda           
internacional tiene como elemento central las señales de precios de electricidad, ya que estos van a
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         pool) y de naturaleza regulatoria (peajes, cargos e

representan uno de los componentes más relevantes, por el peso que estos tienen en la factura eléctrica. Por
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 209

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Tercera
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
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regulatorio (2020-2025).
Cuarta      
CNMC no proporciona señales de precios adecuadas para el escenario de transformación energética que se
prevé en los próximos años. Esta propuesta diseña la estructura de los peajes de forma que el grueso de los
      
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del término potencia. Este cambio de diseño persigue compensar las eventuales pérdidas de ingresos del

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en base a costes vinculados a la capacidad de las redes, sino que existen otras tareas e inversiones, ajenas
              
nuestro juicio, y en aras de lograr un régimen económico más favorable para la transformación energética
que experimentamos en la actualidad, es aconsejable no elevar el término potencia, y, para evitar las posibles
               
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la CNMC, un incremento del término variable, que incentive los instrumentos para el cumplimiento de

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la factura eléctrica, de forma que no provocasen distorsiones económicas en un previsible escenario futuro
de alta penetración de sistemas de autoconsumo.
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soportar los usuarios de las mismas. Este método de cálculo basado en el WACC mejora el contemplado en
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 210
coste de la deuda y la rentabilidad exigida por aquellos accionistas que aportan fondos propios a la empresa.
                
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
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referencia que debemos tener en cuenta. En este orden de cosas, este cambio del valor de la tasa va a suponer
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el cálculo de la retribución de las actividades reguladas de transporte y distribución de electricidad, en los
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5 Bibliografía
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la promulgación del Real Decreto-ley 1/2019 y distinta problemática a la que se enfrenta el sector.
Cuadernos de Energía, 
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Leiva López, Alejandro D. (2019). El prosumidor como pieza clave en la transición energética del sector
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Alejandro D. Leiva López
Nuevo régimen económico de las actividades reguladas en el sector eléctrico español...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 211
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