El nuevo modelo español de fomento de las energías renovables en el contexto del derecho de la Unión Europea y de la crisis económica
| Autor | Roberto Galán Vioque |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho administrativo. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 97-136 |
Page 97
Ver nota 1
Después de una azarosa y atormentada travesía en junio de 2004 España se ha dotado de un nuevo régimen jurídico para el fomento de las energías renovables que se va aplicar tanto a las instalaciones ya existentes, procedentes del anterior régimen especial, como a las nuevas que en el futuro puedan llegar a ponerse en funcionamiento.
El objeto del presente estudio es analizar este nuevo régimen retributivo en el marco de nuestro sistema constitucional y a la luz de las obligaciones que derivan del Derecho de la Unión Europea (UE). Con carácter previo se va a hacer un recorrido por la evolución que ha tenido en nuestro país el apoyo a las energías renovables incluyendo las medidas de recortes que se han adoptado, en los últimos años, en el contexto de la grave crisis económica con el objetivo de atajar el disparado déficit de tarifa de nuestro sector eléctrico.
Lo que se trata de determinar, en definitiva, es si se trata de un nuevo sistema con vocación de permanencia o por el contrario será "fior de unos días".
La Unión Europea (UE) -antigua Comunidad Económica Europea(CEE)- desde sus orígenes ha mostrado una especial atención por la energía y por la garantía del suministro eléctrico como lo demuestra el hecho de que la primera
Page 98
Comunidad Europea que se creó fue la del Carbón y del Acero (CECA), cuyo Tratado constitutivo se aprobó en 1951, que atendía a las dos principales materias primas que por aquella época empleada la industria europea y de que la tercera Comunidad Económica Europea fuera la de la energía atómica, conocida como EURATOM, que se creó en 1957 simultáneamente con la CEE2.
El apoyo a la producción de electricidad procedente de fuentes energías renovables (E-FER), como alternativa a su generación convencional a partir de combustibles fósiles, se recogería expresamente mucho más tarde en el Tratado de Lisboa de 2007. Actualmente se recoge en el artículo 194. 1 c) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que establece entre sus objetivos, en "el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente" el de "fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables". Aunque la UE no puede condicionar a los Estados miembros a la hora de determinar "las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético"3, salvo que opte por el procedimiento especial previsto en el artículo 192.2 del TFUE que exige unanimidad de los Estados miembros cuando se trate de "medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético".
En la actualidad el marco jurídico de la UE del apoyo a las energías renovables se encuentra en la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril, del Parlamento y del Consejo europeos de Fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DIRECTIVA 2009/28/CE)4. Esta Directiva es la que establece la obligación de que en la UE en el año 2020 la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía como mínimo sea del 20% y marca un objetivo obligatorio para cada país5, que en el caso de España
Page 99
coincide con esta cuota mínima del 20%6. Para asegurarse de que se cumple este mandato la Directiva obliga a los Estados miembros a aprobar un Plan de acción nacional en materia de energías renovables que será evaluado por la Comisión europea, que se ocupará de velar por su cumplimiento y que tiene que remitir al Parlamento europeo7. Como ha señalado MORA RUIZ la Directiva 2009/28/CE ha atribuido a las Instituciones comunitarias un ámbito de control en relación con las actuaciones de los Estados miembros en materia de energías renovables8. Hay que destacar que esta Directiva fue aprobada en abril de 2009, es decir en plena crisis económica y financiera mundial, por lo que se trataba de una clara apuesta por el fomento de las energías renovables que requiere una fuerte inversión financiera, como uno de los pilares en los que basar la recuperación económica9. Por esta razón los recortes que desde el año 2010 se han ido produciendo en España en relación con el sector de las energías renovables, que más adelante se analizarán, ponen en cuestión el cumplimiento por parte de nuestro país de esta obligación comunitaria.
Pero la atención de la UE por las energías renovables arranca de mucho antes, prácticamente desde la mitad de la década de los años 70 ya del siglo pasado10.
Habría que hacer mención a la Recomendación del Consejo, de 16 de septiembre de 1988, 88/349/CEE sobre el desarrollo de la explotación de las energías
Page 100
renovables en la Comunidad11, que dio pie a la elaboración de sendos Libros verde (1996)12y blanco (1997)13sobre energías renovables que culminarían con la aprobación de la primera norma comunitaria sobre fomento de las energías renovables, la Directiva 2001/77/CE, de 27 de septiembre, de Promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad que a diferencia de la Directiva 2009/28/CE, que la derogó, no fijó ninguna cuota obligatoria, limitándose a establecer unos objetivos indicativos hasta el año 2010 respecto a la parte de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables en el consumo bruto de electricidad, que con carácter global para toda la UE el citado Libro blanco había situado en el 12%14.
La Directiva 2001/77/CE abordó dos cuestiones que son claves para la implantación de instalaciones de producción de E-FER. En primer contempla la necesidad de que existan procedimientos administrativos simples, ágiles y coordinados entre las distintas Administraciones competentes para la autorización de estas instalaciones que estén basados en los principios de transparencia y no discriminación y que atiendan a las peculiaridades de las diferentes tecnologías15.
La segunda cuestión, crucial para conseguir el despliegue de las energías renovables, es de carácter técnico. Se refiere a la necesidad de que se garantice el acceso de la electricidad producida a partir de fuentes renovables a las redes eléctricas de distribución y transporte16. Lo que resulta ciertamente complejo dado que la producción de alguna de ellas, como sucede notoriamente con la eólica, no se puede predecir17, por lo que no son gestionables. Sobre estos dos aspectos volvió a incidir la Directiva 2009/28/CE. Su artículo 16 obliga a los Estados miembros a establecer un acceso prioritario o garantizado de esta clase de electricidad a la redes de distribución y de transporte. Los operadores de las redes eléctricas tendrán que facilitar a los productores de E-FER la información que requieran para poner en marcha su actividad. También emplaza a los Estados a adoptar
Page 101
"medidas adecuadas para desarrollar las infraestructuras de redes de transporte y distribución, redes inteligentes, instalaciones de almacenamiento y el sistema eléctrico, para hacer posible el funcionamiento seguro del sistema eléctrico teniendo en cuenta el futuro desarrollo de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, incluidas las interconexiones entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países". Sólo se podrán establecer restricciones a este acceso para garantizar "la seguridad del sistema eléctrico nacional y la seguridad del abastecimiento de energía". Pero incluso en estos supuestos los operadores tendrán que informar sobre las restricciones e indicar las medidas correctoras que se van adoptar para corregirlas.
Ambas Directivas, la 2001/77/CE como la 2009/28/CE, obligaban a los Estados a establecer un sistema de acreditación de la garantía de origen de la E-FER que obedeciera a criterios transparentes y no discriminatorios que sirva para que sus productores puedan demostrar la procedencia de su electricidad18.
Pero como apunta SANZ RUBIALES19en la Directiva 2009/28/CE se fue más allá, dándole "otra vuelta de tuerca" al mecanismo de las garantías de origen configurándola como lo que podría considerarse como un embrión de un mercado europeo de certificados verdes, aunque con carácter voluntario.
Lo que no hicieron ninguna de ellas es...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba