El nuevo marco institucional ambiental en Chile
| Autor | Alberto Olivares Gallardo |
| Cargo | Becario de investigación, Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-23 |
Este artículo ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigación del Ministerio de Educación y Ciencia titulado "El derecho ambiental como modelo para la transformación de la actividad de los poderes públicos" (Referencia SEJ 2007/61972/JURI).
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El ingreso de Chile a la OCDE ha significado, desde una perspectiva ambiental, el desarrollo de unas nuevas bases del sistema institucional ambiental, que brindan instituciones modernas de coordinación, ejecución y control, acorde al nuevo status de Chile, como país OCDE. La concreción de dicha idea, es realizada a través de la Ley 20417/2010, de 26 de enero, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.
Esta norma plantea una modernización del modelo institucional ambiental, a través de las siguientes ideas centrales: primero, la creación de nuevas instituciones que se constituyen en referentes del nuevo marco ambiental -el Ministerio, el Servicio de Evaluación y la Superintendencia del Medio Ambiente-; segundo, introduce importantes modificaciones a la Ley 19300/1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que permiten subsanar algunas debilidades del sistema de evaluación de impacto ambiental y resolver los problemas de coordinación entre las competencias sectoriales de los diversos órganos con atribuciones en materia ambiental; y tercero, incluye algunas nociones e instituciones actuales, como el principio ambiental de las "mejores técnicas disponibles" y la "evaluación ambiental estratégica", entre otros.
En este contexto, la presente nota pretende realizar algunos apuntes sobre la evolución del marco institucional ambiental de Chile, desde la introducción de una nueva visión
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de la protección a la naturaleza dado por la inclusión -en la Constitución de 1980- de un derecho fundamental al medio ambiente libre de contaminación, el establecimiento de un marco institucional ambiental con la Ley 19300/19941y su Reglamento2(como segunda etapa de esta evolución); para concluir en el nuevo sistema institucional ambiental chileno introducido por la Ley 20417/2010. El hilo conductor de esta breve revisión del marco institucional ambiental de Chile, será la influencia de elementos exógenos -terceros estados y organismos internacionales- como elemento característico de la evolución del modelo ambiental chileno, desde sus cimientos hasta el sistema institucional ambiental que propone la Ley.
Históricamente, desde la irrupción de la protección de áreas de especial interés para el esparcimiento de las personas y la revolución que significó la National Environmental Policy Act en 1969 (que introdujo el sistema de evaluación ambiental), ha existido un transvase de instituciones y principios jurídicos entre las diversas legislaciones ambientales, que han uniformado en cierta manera el Derecho ambiental que se aplica en los países de influencia occidental. La comprensión del Derecho ambiental como "sistema de normas, principios, instituciones, prácticas operativas e ideologías jurídicas que regulan las relaciones entre los sistemas sociales y sus entornos naturales"3explica en cierta manera esta afirmación. Las relaciones entre los sistemas sociales y sus entornos naturales han provocado problemas más o menos comunes, y la intervención del Derecho como instrumento social ha generado soluciones más o menos generales, que han sido estandarizadas en instrumentos, normas legales o modelos, y aplicadas con mayor o menor éxito en los diversos países. Existe una cierta filosofía común detrás de la regulación ambiental que se elabora por los estados y que permite un intercambio de experiencias e instrumentos que dan solución a problemas ambientales específicos y globales4.
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No obstante, esta eventual retroalimentación de legislación ambiental ha tenido, desde sus inicios, países y organismos internacionales que participan activamente en la creación y promoción de una ética ambiental, como Dinamarca, Suecia, Canadá, Alemania, Naciones Unidas, etc., y; por otra parte, estados que han ido incorporando de manera voluntaria o por compromisos internacionales la sensibilidad ambiental en sus sistemas institucionales, como por ejemplo Portugal, España, Brasil, Chile, entre otros. Es decir, este intercambio de experiencias e instrumentos de protección ambiental ha tenido un flujo horizontal entre estados con una sensibilidad ambiental equivalente, pero ha sido una relación más bien vertical entre estos países y organismos internacionales que promueven una relación amable del hombre con la naturaleza, con aquellos que han tardado mayor tiempo en incluir la protección del medio ambiente como una política pública. En este contexto, el caso chileno (y latinoamericano en general), se ha caracterizado por ser un Estado (como toda Latinoamérica) receptor de las propuestas generadas en el seno de otros estados y de organismos internacionales5.
Por consiguiente, si bien ha existido una integración -por el constituyente y legislador chileno- de las respuestas que ha dado el Derecho a la cuestión ambiental, provenientes de EEUU, Europa y organizaciones internacionales, no ha existido una reciprocidad de este enriquecimiento mutuo de las legislaciones provenientes de las diversas experiencias y soluciones planteadas por los Estados, en el sentido de que Latinoamérica ha generado escasas aportaciones al desarrollo de la legislación ambiental europea o estadounidense y se ha limitado a introducir en su Derecho, normas, instituciones, instrumentos y principios en los que ha apoyado sus construcciones jurídicas de protección del medio ambiente.
Como consecuencia, se ha generado una falta de correspondencia entre los principales problemas ambientales percibidos como tales por la comunidad (para el caso chileno) y la solución legislativa e institucional dada por el poder político, a través de la integración en el ordenamiento jurídico nacional de "soluciones ajenas", propuestas generalmente en compromisos internacionales con terceros estados u organismos internacionales, o auto impuestos por el propio Estado. Esta falta de conexión entre
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percepción social del problema ambiental y la elaboración política de un sistema de protección ambiental fundado en instituciones e instrumentos provenientes de la práctica ambiental externa, trae como resultado una falta de legitimación de la legislación ambiental en Chile (y en Latinoamérica) por parte de la comunidad, situación que ha impedido construir una conciencia colectiva de protección de la naturaleza, necesaria para que el sistema de protección del medio ambiente que se otorga el país pueda arraigar en la sociedad y que, como consecuencia, integre la defensa del medio ambiente como soporte de la vida humana en una concepción profunda del Estado ambiental. De la misma forma, la ausencia de soluciones propias a los problemas ambientales, tanto los especiales como los globales, impide que emerja un punto de vista particular en el país, que permita involucrar a la comunidad con el sistema de protección al medio ambiente elaborado. Sobre estas ideas, en definitiva, se llevará a cabo la revisión de la evolución del modelo de protección ambiental chileno que se plantea en esta nota.
Es habitual que desde España y Europa en general se critique -y con justa razón- la poca relación que existe en Latinoamérica, entre lo establecido en sus constituciones y la realidad política, económica y social de la comunidad. Los diversos constituyentes latinoamericanos tienden a crear textos constitucionales extensos, pero que tienen poca aplicación práctica en la realidad política del país, existiendo, por ejemplo, amplios catálogos de derechos fundamentales, cuyo amparo ante el órgano jurisdiccional competente resulta complejo y poco eficaz.
El desarrollo de un sistema institucional en general, elaborado sobre las bases de un ordenamiento constitucional que interprete de manera efectiva la realidad social, política y económica de la comunidad en que está inmersa, permite no solo una convivencia armónica de las personas en sociedad, sino también la legitimación de éstas a los poderes, las instituciones y las normas que se desarrollen al amparo de la norma constitucional. En este sentido, de manera lúcida señaló el profesor Pablo Lucas Verdú: "El Derecho, y el Derecho Constitucional, en particular, tiene que ser vida, realidad efectiva para merecer la consideración de ordenamiento jurídico. Debe contrastar la Norma con la realidad de su aplicación para ser capaz de entenderlo tal como es y
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explicarlo en consecuencia. A esta inescindible relación entre la norma y la realidad me gusta referirme mediante la distinción entre tener Constitución y estar en ella que evoca en parte la que estableció hace ya muchos años Karl Loewenstein al diferenciar las constituciones normativas de las nominales"6.
La referencia a Loewenstein en este punto no es un simple ejercicio intelectual, sino que permite profundizar en lo que se desea explicar. El autor alemán realiza una clasificación ontológica de las constituciones en normativas y nominales, señalando que "el criterio de análisis ontológico radica en la concordancia de las normas constitucionales con la realidad del proceso del poder. Su punto de partida es la tesis de que una constitución escrita no...
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