De nuevo sobre la contratación temporal en las administraciones públicas: un intento de análisis casuístico (y una defensa del derecho del trabajo) tras las recientes reformas legales
| Autor | Miquel Àngel Falguera Baró |
| Cargo | Magistrado especialista TSJ Cataluña |
| Páginas | 85-109 |
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1. INTRODUCCIÓN: ¿CUÁNDO SE JODIÓ EL EMPLEO PÚBLICO, ZAVALITA?
Sorprende leer en la Exposición de Motivos de la Ley 20/2021 la siguiente con-
fesión: “el aumento de la tasa de temporalidad en el empleo público ha llegado al
extremo de que casi un 30 por 100 de los empleados públicos en España tienen o
han tenido un vínculo profesional temporal con la Administración pública”. Esos
datos –que, probablemente, se queden cortos– sin duda desconcertarían a un
administrativista clásico, en tanto que una de las características más significa-
tivas de la singular relación de las personas que prestan servicios para la Admi-
nistración es precisamente el carácter estable de la misma con el fin de preservar
la profesionalidad y el aislamiento de los clientelismos políticos (típicos de la
figura galdosiana del “cesante”)1. A lo que cabrá añadir que, salvo excepciones
contadas, los servicios públicos que se prestan tienen una naturaleza estructural
y, por tanto, una permanencia más o menos dilatada y estable en el tiempo. Es
por ello que cabe preguntarse (de ahí el título de este epígrafe, con el permiso
de Vargas Llosa) cómo es posible que prácticamente uno de cada tres empleos
públicos sea temporal.
En mi opinión las causas de ese contradictorio panorama son múltiples. De
entrada no puede omitirse el progresivo proceso de laboralización de los
empleados públicos (la denominada “huida del Derecho Administrativo”, una
tendencia ya longeva) y los mimetismos de las Administraciones públicas de
determinadas querencias de precarización imperantes en el sector privado. No
1 Como se afirma en el ATC 178/2011, de 13 de diciembre de 2011, en relación al trato diferenciado entre el
personal laboral fijo respecto al indefinido o temporal en el régimen sancionador del EBEP, indicándose: “La
necesidad de no alterar el régimen constitucional y legal de acceso al empleo público pero, al mismo tiempo,
responder a las expectativas de inamovilidad de aquéllos que superan las pruebas de acceso al empleo público,
explica la regulación del art. 96.2 LEEP, situado en el título VII, dedicado al régimen disciplinario”.
1. Introducción: ¿cuándo se jodió el empleo público, Zavalita? 2. El choque entre las garantías iuslaboralistas
sobre el fraude de ley en la contratación temporal y las normas administrativas de acceso al empleo público:
la figura del contrato “indefinido no fijo”. 3. Y eso llegó el TJUE… 4. La problemática aplicativa del marco legal y
jurisprudencial en relación a los distintos supuestos generadores de la temporalidad abusiva. 4.1. El uso y abuso
del contrato de interinidad para la cobertura de vacante. 4.2. El uso de la temporalidad como mecanismo de
cobertura de la insuficiencia de plantilla y de ausencias estructurales. 4.3. Las singularidades de la interinidad
por sustitución. 5. Unas sucintas conclusiones (y la reivindicación anunciada del iuslaboralismo).
Miquel Àngel Falguera Baró
Magistrado especialista TSJ Cataluña.
ESTUDIO
DE NUEVO SOBRE LA CONTRATACIÓN TEMPORAL EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UN INTENTO DE ANÁLISIS
CASUÍSTICO (Y UNA DEFENSA DEL DERECHO DEL TRABAJO)
TRAS LAS RECIENTES REFORMAS LEGALES
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está de más recordar que hasta la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de
1964 –obviamente, preconstitucional– todos los empleados públicos tenían en
principio la condición de funcionarios; sin embargo, el mentado precepto vino a
aceptar la posibilidad de concertar contratos de trabajo, con remisión a las nor-
mas laborales, aunque su admisión debía ser autorizada reglamentariamente.
Ese régimen dual, una vez vigente la actual Constitución, se consagró en Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que
permitió el carácter laboral de prácticamente todos los puestos, lo que abrió el
debate sobre la indeterminada frontera de los límites de aplicación. Pese a los
requerimiento formulados al poder legislativo por el Tribunal Constitucional
para que se definieran esos límites2, el legislador ha sido claramente renuen-
te a ello, más allá de la previsión del art. 11.2 EBEP, que carece de un efectivo
desarrollo hasta fecha. Aunque es ésta una cuestión que se escapa del objeto
de estas reflexiones, sí resulta destacable que en el año 20213 en el ámbito de la
Administración central (incluyendo fuerzas armadas, policía y poder judicial) el
personal funcionario alcanzaba un 81,13%, en la autonómica un 51,83% y, signi-
ficativamente, en la local un 32,71%.
Obviamente, “laboralización” no es sinónimo de “temporalidad”. Por ello dichos
datos no son suficientes para explicar la causa generadora del alto índice de
contratos a término en el sector público. Pero ocurre que, más allá de las esta-
dísticas, el empirismo judicial –esto es: el análisis del tipo de conflictividad que
llega a los tribunales– es una magnífica atalaya para intentar encontrar una
explicación de este fenómeno.
De esta forma cabrá identificar diferentes escenarios que en la práctica del
foro han dado lugar a demandas de las personas empleadas públicas. Así por
ejemplo la conocida problemática del profesorado universitario e investigador
en relación a su peculiar marco jurídico regulador; o también las políticas de
descentralización en la gestión de servicios públicos en entidades vinculadas
a una Administración –especialmente, local y en menor medida autonómica–
financiadas con fondos públicos finalistas, generalmente formalizadas a través
del actualmente extinto contrato por obra o servicio; o el conocido abuso en
la contratación temporal respecto a actividades cíclicas o de temporada. Sin
embargo, dichas fuentes generadoras de temporalidad en el sector público han
tenido respuestas más o menos tuitivas por parte de la jurisprudencia y la doc-
trina judicial o, en su caso, por el propio legislador desde hace tiempo sin que en
la actualidad –con la excepción del personal docente universitario– den lugar a
un número excesivo de acciones judiciales.
Por el contrario sí han emergido en los últimos años tres nichos recurrentes
generadores de conflictividad.
2 Véase la STC 99/1987, de 11 de junio.
3 Vid. el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, accesible en http://
www.mptfp.es/portal/funcionpublica/funcion-publica/rcp/boletin.html
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