Nuevas aproximaciones a las políticas de juventud

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4.1. Hacia una nueva concepción de persona joven

Las políticas de juventud en los países de Iberoamérica se han desarrollado prácticamente en el marco de políticas sectoriales con los enfoques clásicos de la juventud como grupo de riesgo o como grupo sujeto de derechos destinatario pasivo de servicios públicos, mientras que han tenido un despliegue menor las políticas integrales y transversales de juventud que consideran a las y los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo. Se pueden constatar iniciativas exitosas en los distintos ámbitos de intervención clásicos en materia juvenil (OIJ, PNUD, UNFPA, CEPAL y UNESCO, 2012), aunque el segundo enfoque predomina más en el espacio discursivo que en el de la praxis.

Las políticas sectoriales no siguen de forma sistemática a las personas a lo largo del ciclo de vida. Además, podemos encontrar iniciativas que se implementan en la infancia y que no son continuadas en la adolescencia y la juventud, lo que interrumpe sus beneficios, puede generar retrocesos en sus impactos, y a la vez se hace un uso ineficiente de los recursos. Esto ha generado la necesidad de incorporar una perspectiva generacional en todas las políticas públicas, como ponen de manifiesto explícitamente algunos países de la región en sus políticas y planes. Así, en el Plan Estratégico Interinstitucional 2015-2019 del gobierno de Panamá se afirma que »no existe perspectiva generacional en las políticas públicas y no siguen a las personas a lo largo de su ciclo de vida; suelen ser poco participativas, adultocéntricas, con bajos niveles de articulación con la sociedad civil, centralistas y masivas (ocultan la pluralidad de sujetos); las iniciativas dependen de presupuestos no permanentes o de organismos con funcionamiento discontinuo; falta de difusión, malos diagnósticos y calidad de la información (por tanto, no hay concordancia con las necesidades juveniles); carencia de sistemas de monitoreo y evaluación y mala calidad de los servicios; y, de particular relevancia para este Plan, el sesgo sectorial, que implica una ausencia de coordinación intersectorial, pues las políticas se conciben como parte de las

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carteras o áreas tradicionales de intervención y no como asuntos de juventud. Reflexión que sintetiza adecuadamente la situación de esta perspectiva o aproximación a la materia de juventud, siendo extensible a muchos países de la región». Esta declaración resume claramente el diagnóstico y el alcance logrado por el enfoque tradicionalmente adoptado en las políticas públicas.

4.1.1. El referente de las políticas de género

En un sentido contrario al señalado, las políticas de género constituyen un referente como modelo de acción transversal de la tarea de gobierno. Los Institutos de la Mujer, contemporáneos de los de Juventud, han enfocado su estrategia no tanto en consolidar políticas sectoriales de mujer como en implantar progresivamente una perspectiva de género en el conjunto de la acción político-administrativa, incidiendo en la planificación, coordinación y cooperación con las distintas instancias institucionales para conformar políticas y programas, más que en la pugna competitiva por alcanzar espacios de poder y de recursos como tradicionalmente se venía entendiendo.

Los avances en las políticas de género fueron propiciados por las distintas Conferencias de la Mujer auspiciadas por Naciones Unidas. En las primeras conferencias (1975, 1980) el enfoque estaba circunscrito a las teorías del desarrollo. Estas no se planteaban la necesidad de transformar las estructuras sociales e institucionales para implementar las políticas de igualdad y estaban focalizadas en actuaciones de refuerzo positivo de la igualdad de trato y de oportunidades dentro un ámbito aún sectorial. En la Conferencia de Nairobi de 1985 se introduce el sistema de género y se vincula la desigualdad con las estructuras institucionales. Pero es en la cuarta Conferencia, celebrada en Pekín en 1995, cuando se da un paso más allá y aparece el concepto de transversalidad (mainstreaming) de género en las políticas públicas al valorar que ninguna área de actividad es neutral al género (Fernández de Castro, 2012).

En la Unión Europea se empieza a introducir el principio de transversalidad en el IV Programa para la Igualdad de Oportunidades (1996-2000) con un enfoque dual, esto es, complementando la transversalidad en el conjunto de las políticas públicas con programas específicos de refuerzo positivo para fortalecer la igualdad de género. Ante la magnitud de tal tarea, se aprobó la Estrategia marco comunitaria sobre la igualdad entre mujeres y hombres (2001-2005) con la finalidad de introducir medidas enfocadas en la cooperación y coordinación institucional y la creación de comisiones de estudio, investigación y evaluación para la correcta aplicación del principio de transversalidad en las políticas públicas. El salto cualitativo se produce con el lanzamiento del Plan de Trabajo para la igualdad entre mujeres y hombres (2006-2010). Tras la fase anterior, que se caracterizó por orientarse al aprendizaje, la formación y la puesta en común, se consideró que había llegado el momento de hacer operativo en la praxis el enfoque de

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la transversalidad. Para ello se derivó la responsabilidad de los objetivos a los Estados miembros y se aplicaron progresivamente medidas cada vez más específicas de transversalidad de género en las políticas públicas.

Paralelamente a la construcción normativa de las políticas de género, se han venido poniendo en marcha en la mayoría de los países medidas de carácter organizativo para mejorar el sistema institucional y articular con efectividad y transversalidad esta materia. Las medidas más comunes han sido la creación de Comisiones Interministeriales de Igualdad de primer nivel, Unidades de Igualdad en cada Ministerio como equipos de apoyo, la potenciación de los Institutos de la Mujer como organismos de fomento, sensibilización, difusión, estudio e investigación de la igualdad de género.

La igualdad de trato entre hombres y mujeres es un principio universalmente reconocido por diversos textos normativos internacionales. A partir de esta base legal, muchos Estados han consagrado en sus constituciones los principios de igualdad y de no discriminación por razón de género u otra condición, así como el deber de los poderes públicos de remover las distintas barreras que impidan la igualdad de las personas y de los grupos en los que se integran. Además, han aprobado leyes específicas en materia de igualdad de trato y oportunidades entre géneros en las que se introducen criterios de actuación de los gobiernos y las Administraciones públicas.

Otras medidas relacionadas con el fortalecimiento institucional de las políticas de género son las relativas a la introducción de mecanismos de planificación para desarrollar las orientaciones políticas. Surgen así los planes estratégicos de igualdad; las herramientas de rendición de cuentas vertebradas en la obligación de emitir informes periódicos sobre la aplicación efectiva de la igualdad de género para su debate en los Parlamentos; la obligatoriedad de incluir estudios de impacto de género en la producción normativa; y la realización de labores de estudio y difusión de esta materia a través de observatorios y sitios web de transparencia y gobierno abierto para generar conocimiento.

Finalmente, la materia género, a consecuencia de su relevancia política e institucional, ha sido elevada de rango convirtiéndola en un elemento central en las agendas de los gobiernos, lo que ha supuesto el incremento de medios y el reforzamiento de las plantillas de las organizaciones públicas con personal especializado.

4.1.2. El punto de partida de la perspectiva generacional

En el caso de la materia juventud se dispone como soporte legal la Convención Iberoamericana de Derechos de la Juventud aprobada en 2005, que no tiene el carácter vinculante. Por otra parte, las leyes nacionales de juventud aprobadas necesitarían ser revisadas con el objeto de precisar su alcance y contenido y proporcionar una vinculación jurídica efectiva para el desarrollo de los mandatos constitucionales en esta materia, como sucede por ejemplo con las leyes de infancia y adolescencia (OIJ, 2014). Además,

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sería preciso dotar a esta materia de la entidad necesaria incorporando en la producción normativa mecanismos transversales suficientes para desarrollar la perspectiva generacional en la acción de gobierno.

La mayoría de los países iberoamericanos cuentan con documentos marco de juventud y planes de acción a corto y medio plazo como se pone de manifiesto en el anexo del informe, sin embargo, como se viene señalando (CEPAL/OIJ/IMJUVE, 2014), están realizados en su mayoría sobre diagnósticos no suficientemente co-participados con los distintos actores. El caso mexicano es una excepción a este respecto, aunque su aplicación real es limitada...

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