La nueva responsabilidad medioambiental
| Autor | Guillermina Yanguas Montero; Noemí Blázquez Alonso |
| Cargo | Doctora en Derecho Abogado Uría Menéndez - Madrid; Abogado Uría Menéndez - Barcelona |
| Páginas | 102-145 |
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El día 23 de octubre de 2007 se aprobó la Ley 26/2007, de responsabilidad medioambiental (la «LRM» o la «Ley») que supone un nuevo avance en la consagración en España del principio «quien Page 103 contamina, paga». La aprobación de la LRM no ha estado exenta de dificultades y críticas por cuanto incrementa significativamente las obligaciones de los titulares de las actividades con incidencia ambiental.
En el presente artículo se explica el régimen jurídico que establece la Ley y se plantean las principales dificultades interpretativas que ofrece, al tiempo que se proponen algunas sugerencias para que su eficaz aplicación no vulnere principios fundamentales sobre los que se asienta nuestro ordenamiento jurídico.
Para comprender el espíritu de la LRM y conocer los motivos que justifican algunos de sus preceptos, deben analizarse, de forma somera, sus antecedentes.
En España, han existido distintas iniciativas para regular la responsabilidad medioambiental por lo que puede considerarse pacífica la admisión de la necesidad de una norma que regule de forma específica estas cuestiones. Sin embargo, tales iniciativas se habían visto paralizadas a la espera de una regulación comunitaria que no acababa de ver la luz1.
Tras un amplio periodo de discusiones y distintos documentos preparatorios2, esta regulación llega finalmente con la Directiva Page 104 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales3, que ahora ha sido transpuesta por la LRM. La Directiva 2004/35/CE no sólo establece el marco jurídico comunitario para la prevención y reparación de este tipo de perjuicios, sino que pretende, además, dar comienzo a las acciones previstas en el sexto programa de acción en materia de medio ambiente4. Estas acciones tienden, entre otros objetivos, a hacer aplicable en el ámbito de la Unión Europea el principio «quien contamina, paga»5 mediante el establecimiento de un régimen, especialmente riguroso, que encuentra su razón de ser en la necesidad de proteger adecuadamente el medio ambiente.
Esta necesidad de proteger el medio ambiente justifica, entre otras cuestiones, que la Directiva 2004/35/CE se configure como una «normativa de mínimos» en la medida en la que no constituye un obstáculo para el mantenimiento o la adopción de disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Tal es el caso de la LRM que instaura en España un régimen más estricto que el previsto en la Directiva 2004/35/CE, en aras de una mayor protección del medio ambiente. En el caso de España, además, el régimen de la responsabilidad medioambiental puede ser aún más exigente en una comunidad autónoma concreta por aplicación de lo dispuesto en su Disposición adicional segunda y en la Constitución española. Page 105
Para delimitar el ámbito de aplicación de la LRM, que tiene por objeto prevenir y reparar los daños medioambientales de conformidad con el artículo 45 de la Constitución española y los principios de prevención y de «quien contamina, paga», debe conocerse qué se entiende por daño medioambiental; quiénes son los sujetos obligados bajo esta norma; y cuándo han de producirse los daños para que sean reparados conforme a lo dispuesto en la Ley. El análisis de estas cuestiones se aborda a continuación.
La definición del concepto de daño medioambiental exige una delimitación positiva y negativa. A los efectos de la Ley, tiene la consideración de «daño medioambiental» los daños a las especies silvestres y a los hábitats6, a las aguas7, a la ribera del mar y de las Page 106 rías (cuestión ésta no incluida en la Directiva 2004/35/CE)8 y al suelo9. Por daño debe entenderse «el cambio adverso mensurable de un recurso natural o el perjuicio mensurable a un servicio de recursos naturales, tanto si se produce directa como indirectamente». La Ley no sólo se refiere a los daños medioambientales sino que también se aplica a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran. Se considera que existe una amenaza inminente de daños cuando concurra una probabilidad suficiente de que se produzcan daños medioambientales en un futuro próximo.
En línea con la Directiva 2004/35/CE, y junto a la delimitación positiva, la LRM contiene una serie de exclusiones.
En primer lugar, la Ley no se aplica a los daños causados a otros elementos del medio ambiente distintos de las especies silvestres y los hábitats, las aguas, la ribera del mar y de las rías y los suelos. No están, por tanto, cubiertos por la Ley los daños causados a la atmósfera que se regirán por lo dispuesto en la Ley 34/ 2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. Por su parte, las propias definiciones de los daños a las especies silvestres y los hábitats y a las aguas contienen exclusiones expresas que han de ser tenidas en cuenta a la hora de decidir si un determinado cambio adverso debe ser considerado o no como un daño medioambiental. Así, no se consideran daños medioambientales los efectos adversos sobre las especies o hábitats que se deriven de un acto del operador expresamente autorizado al amparo de determinadas normas estatales o autonómicas en materia de Page 107 espacios naturales, especies protegidas, montes, caza y pesca continental. Tampoco se considerará que se ha producido un daño a las aguas cuando: (i) el hecho de no lograr un buen estado de las aguas se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea; o (ii) el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua subterránea se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible.
También están excluidos de la Ley los daños medioambientales y la amenaza de daños medioambientales cuando tengan su causa en una contaminación de carácter difuso y no sea posible establecer un vínculo causal entre los daños y la actividad de un operador u operadores concretos. Esta exclusión es razonable por cuanto en relación a este tipo de daños no puede determinarse a quién se debe atribuir el daño.
Tampoco se aplica la Ley a los daños medioambientales y las amenazas de tales daños, cuando éstos tengan su causa en: (i) conflictos armados; (ii) fenómenos naturales de carácter excepcional, inevitables e irresistibles; o (iii) actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional o cuyo único propósito sea la protección contra desastres naturales.
No están sujetos a las previsiones de la Ley los daños ni las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan cuando tengan su origen en un suceso cuyas consecuencias estén establecidas por alguno de los convenios internacionales enumerados en el Anexo IV de la Ley (como es el caso del regulador de la responsabilidad civil nacida de daños debidos a la contaminación por hidrocarburos) ni a los riesgos nucleares, a los daños medioambientales o a las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan, causados por actividades que empleen materiales cuya utilización esté regulada por normativa derivada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, ni a los incidentes o a las actividades cuyo régimen de responsabilidad esté establecido por alguno de los convenios internacionales enumerados en el Anexo V de la Ley. Page 108
Llama la atención que la Ley excluya de su ámbito de aplicación los daños a particulares, y que no ampare el ejercicio de acciones por lesiones a personas, daños a la propiedad privada, pérdidas económicas o cualesquiera otros daños patrimoniales que no tengan la condición de daños medioambientales, aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental. Esta exclusión no significa que estos daños no deban repararse sino que las acciones de resarcimiento deberán ejercitarse con arreglo al sistema tradicional de responsabilidad extracontractual previsto en los artículos 1.902 y siguientes del Código civil. Aunque esta exclusión es coherente con el texto de la Directiva 2004/35/CE10 y con el sistema de responsabilidad administrativa establecido en la Ley, consideramos que se ha perdido la oportunidad de regular unos perjuicios cuyas especialidades, atinentes, fundamentalmente, a la objetivación de la responsabilidad, a la prueba de su existencia y de la relación de causalidad, a su reparación o la legitimación para exigir indemnizaciones, justifican, como ya hemos tenido ocasión de señalar11, una regulación expresa. Lejos de ello, la Ley se limita a establecer que los particulares que hayan sufrido un daño tradicional no podrán exigir...
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