La nueva pretensión de valorización de los bienes públicos
| Autor | María de los Ángeles Fernández Scagliusi |
| Páginas | 89-107 |
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Ver nota 136
Después de varios años de crisis y de déficit de las cuentas públicas, las Administraciones Públicas se han dado cuenta de que las soluciones a estas cuestiones, para poder cubrir los gastos, no pasaban por invocar ni nuevos préstamos ni aumentos en los ingresos fiscales.
Esa evolución desfavorable de las finanzas públicas ha ido reduciendo el margen de maniobra de los sujetos públicos.
En este sentido, también debe tenerse en cuenta que las obligaciones procedentes de la Unión Europea imponen limitar los gastos y el endeudamiento.
Así, debe señalarse que existe un primer orden de límites fijados por la normativa de estabilidad presupuestaria. Precisamente, el eje de la reforma introducida en el art. 135 de la CE es el principio de estabilidad presupuestaria, en torno al que deben adecuar sus actuaciones los poderes públicos137. La Ley
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Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, define este principio, en su art. 3.2, como la situación de equilibrio o superávit estructural138. Dicha norma es consecuencia directa de las disposiciones de la Comunidad Europea que se refieren continuamente a precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas139. Asimis-
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mo, hay que destacar que en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, adoptado por Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam, de 17 de junio de 1997, y materializado en dos instrumentos jurídicos (concretamente en el Reglamento 1466/97, del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y la supervisión y coordinación de las políticas económicas y, por otro lado, en el Reglamento 1467/97, del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento que se había de aplicar en los supuestos de déficit excesivo140), los Estados miembros se comprometieron a alcanzar el objetivo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o al superávit y a que se cumpliera el índice de convergencia, fijado en el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht, de que el déficit se mantenga siempre por debajo del 3%141.
Ciertamente, con anterioridad, el problema de los costes determinaba, si no había recursos suficientes, que se tuviera que recurrir a la deuda pública para el cumplimiento de las finalidades pretendidas. En la actualidad, esta solución no es más que una parte del análisis, en la medida en que ha de estudiarse si el mecanismo propuesto afecta a las necesidades de financiación del ente público y, caso de que así sea, si en el marco de la actuación global de las Administra-ciones Públicas sobrepasa un porcentaje de déficit público del 3% del Producto Interior Bruto o la deuda pública supera el 60% de ese mismo PIB. Son los porcentajes que están recogidos en el citado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997, y que, si se superaran, supondrían la apertura de un procedimiento de déficit excesivo por parte de la Comisión Europea.
No solo han de tenerse en cuenta estas directrices, sino que, además, a la hora de contabilizar ese déficit público, se han de adoptar principios comunes
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en todo el ámbito comunitario142. Es la única manera de que se refleje la realidad económica de las Administraciones Públicas europeas y que no se produzcan disfunciones, dado que esta cuestión afecta a la propia competencia entre las economías europeas143.
La LPAP también asume los citados objetivos, tal y como declara en la Exposición de Motivos: Una de las preocupaciones fundamentales de la ley ha sido hacer posible la articulación de una política patrimonial integral para el sector estatal, que permita superar el fraccionamiento de los sistemas de administración de los bienes públicos y coordinar su gestión con el conjunto de políticas públicas, señaladamente, las políticas de estabilidad presupuestaria y vivienda. Además, esta preocupación se proyecta también en la misma norma en varios preceptos. Así, por ejemplo, el art. 169 a) atribuye al Consejo de Ministros la competencia para determinar las directrices y estrategias de gestión del sector público empresarial del Estado, en coherencia con la política econó-mica y la estabilidad presupuestaria.
Igualmente, hay un presupuesto de aplicación de la normativa sobre estabilidad presupuestaria que se cumple con toda claridad, como es su delimitación subjetiva. En efecto, existe una coincidencia casi completa entre la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y la LPAP, y al comparar sus respectivos artículos 2, se observa que la delimitación del ámbito subjetivo de estas leyes coincide tanto en lo que se refiere a las Administraciones Públicas y sus organismos públicos, como al sector público empresarial. De este modo, todo lo que considera patrimonio el art. 9 de la LPAP queda afectado por la doctrina de estabilidad presupuestaria.
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Estos son solo algunos de los motivos por los cuales la óptica de conservación del dominio público (y no solo de esta clase de bienes) está siendo sucedida, especialmente en otros países, por una de «valorización»144del mismo145, uno de los propósitos dominantes del Derecho de los bienes públicos146, que
supone la toma de conciencia del valor de los patrimonios públicos y la voluntad de racionalizar y rentabilizar su gestión. El centro de gravedad de la teoría demanial se ha ido desplazando desde una lógica de protección (centrada en la afectación pública) hacia una de valorización.
Ahondando en esta idea, puede señalarse que el ordenamiento jurídico está virando (de una forma arrítmica y asistemática, pero claramente perceptible) desde una óptica de conservación y resguardo del dominio público hacia una tendencia de «valorización» o rentabilización del mismo, que implica la toma de conciencia del valor de los patrimonios públicos y la voluntad de racionalizar y rentabilizar su gestión para conseguir, de esta manera, una mayor eficacia en la prestación de los servicios y fines públicos y, en definitiva, una mejor satisfacción del interés general.
En cualquier caso, lo importante es que se permita y tenga lugar tanto el desarrollo de la corriente de valorización, como también el mantenimiento simultáneo de la protección del dominio público, con la finalidad de respetar siempre el equilibrio entre una y otra corriente. No hay que perder de vista el elemento central de todo este asunto: el respeto de la afectación de los bienes a la utilidad pública.
Todo ello no puede pasar por alto que la situación actual requiere la búsqueda de otros paradigmas, puesto que lo que evidencian las relaciones Estado/individuo, Estado/mercado, Derecho público/Derecho privado, contrato/acto administrativo y empresa/solidaridad es precisamente la crisis de dicha aproximación dicotómica. Sin embargo, y en todo caso, si se conserva dicha oposición binaria, es necesario trabajar en una dirección que nos permita res-
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ponder de modo flexible a lo que presenta fronteras vaporosas y contornos inciertos147.
Una cuestión que no puede ignorarse es que los medios financieros son necesarios para llevar a cabo casi toda clase de actividad. Las Administraciones Públicas pueden y deben hacer uso de los recursos económicos que manejan, para el cumplimiento de todas las finalidades de carácter económico y social, que le están encomendadas a un Estado social de Derecho.
Puede decirse que sin recursos y sin una adecuada utilización de los mismos, conforme a las reglas previstas al efecto, pierden gran parte de su sentido todas las potestades y técnicas públicas de intervención en la economía.
Los bienes públicos pueden ser instrumentos que favorezcan la obtención y el aumento de recursos, pero teniendo siempre presente que no es esta su finalidad principal y que eso será posible siempre y cuando no sea perjudicada su afectación148. Las Administraciones Públicas son titulares de bienes que, por mandato constitucional, están destinados al interés general149.
En este ámbito, se plantean hoy importantes problemas derivados del hecho de que el patrimonio inmobiliario de las entidades públicas se esté utilizando, cada vez con más frecuencia, con objetivos puramente lucrativos, lo que puede llegar a justificarse si los rendimientos que se obtienen se aplican a la consecución de fines públicos de la entidad, pero no en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia. Así, las Administraciones entran de lleno en el mercado con sus
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bienes con la intención de obtener la máxima rentabilidad (en términos económicos), apoyándose en que los ingresos así obtenidos se destinarán a la satisfacción de las necesidades colectivas.
La justificación del lucro debe vincularse a una mayor eficacia en el ejercicio de las funciones públicas y, por tanto, a la realización de los fines del Estado, pero no llevarse a cabo sin causa.
No hay que olvidar que no siempre se consiguen los fines públicos si se gestiona el patrimonio con un objetivo puramente lucrativo, y que puede correrse el riesgo de dañar la afectación cuando solo se piensa en aumentar los ingresos derivados de los bienes.
La gestión patrimonial no puede considerarse como una actividad puramente «privada» de la Administración, sino que tiene un carácter instrumental al servicio de los fines de aquella, que son siempre...
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