La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno
| Autor | R. A. W. Rhodes |
| Páginas | 99-122 |
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En los últimos quince años se han ido utilizando distintas palabras y expresiones para referirse a la reforma del sector público. «Los asaltantes de Rayner»* y las «3Es de economía, eficacia y eficiencia» dieron paso a la «nueva gestión pública» y al «gobierno emprendedor». Este artículo se centra en una de estas palabras, gobernanza. Es ampliamente utilizada, reemplazando a la más común y corriente de «gobierno», pero ¿tiene un significado distinto? ¿Qué información se supone que nos puede dar sobre los retos que afronta el gobierno británico?
Desgraciadamente, incluso la revisión más básica revela que «gobernanza» tiene varios significados distintos. Por lo tanto, partir de una definición de base es esencial, y dónde mejor empezar a buscar que en un libro de texto. Sammy Finer define el gobierno como:
· «la actividad o proceso de gobierno» o «gobernanza»;
· «una condición de norma establecida»;
· «la gente responsable de gobernar o gobernadores», y
· «la manera, método o sistema por el que se gobierna una sociedad particular»2.
En su uso actual no se trata a la gobernanza como sinónimo de gobierno. Más bien, la gobernanza implica un cambio en el significado de gobierno, re-
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firiéndose a un nuevo proceso de gobierno o un cambio en la condición de la norma establecida o el nuevo método con el que se gobierna la sociedad.
De momento parece simple, pero los problemas de definición se agravan al especificar este nuevo proceso, condición o método. Existen al menos seis usos distintos de gobernanza:
· como estado mínimo;
· como gobernanza corporativa;
· como nueva gestión pública;
· como «buena gobernanza»;
· como sistema sociocibernético;
· como redes autoorganizadas.
Es cierto que las palabras deberían tener significados claros, pero hay un tema más interesante para mi análisis.
Los ochenta presagiaron un nuevo capítulo en el debate sobre las formas de gobernar. El análisis de la «gobernanza» ayudará a precisar la naturaleza de este experimento e identificar las tendencias y contradicciones de la evolución del Estado británico. Defiendo que el gobierno británico puede escoger entre «estructuras de gobierno». Ahora, a los mercados y a las jerarquías podemos añadir las redes. Ninguna de estas estructuras es intrínsecamente «buena» o «mala» para asignar autoritariamente los recursos y para controlar y coordinar. La elección no es necesariamente o inevitablemente una cues-tión de convicción ideológica, sino de utilidad; es decir, en qué condiciones cada estructura de gobierno funciona de manera eficaz. La burocracia sigue siendo el ejemplo principal de jerarquía o coordinación por orden administrativo y, debido a los cambios recientes, es aún una de las maneras principales de prestar servicios del gobierno británico; por ejemplo, la Benefits Agency mantiene una gran burocracia. La privatización, las pruebas de mercado y la separación entre el comprador y el proveedor son ejemplos de cómo el gobierno utiliza formas de mercado o cuasimercado en la prestación de servicios. La competencia en los precios es la clave para unos servicios eficientes y de mayor calidad. La competencia y los mercados son elementos fijos en el paisaje del gobierno británico. Es menos reconocido, especialmente por el gobierno británico, que ahora funciona a través de redes caracterizadas por la confianza y la regulación mutua; por ejemplo, para suministrar servicios de bienestar. El gobierno británico está buscando un nuevo «código de funcionamiento». Esta búsqueda implica elegir entre estructuras de gobierno. La gobernanza es una de estas estructuras.
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Aquí el uso del término es general y redefine el alcance y la forma de la intervención pública y el uso de los mercados y cuasimercados para la prestación de «servicios públicos». Utilizando la acertada expresión de Stoker, «la gobernanza es la cara amable de los recortes presupuestarios»3. El alcance de cualquier cambio es una cuestión polémica. Indiscutiblemente, la medida del gobierno se redujo por la privatización y los recortes en la función pública. Sin embargo, el gasto público se mantuvo bastante constante como parte del PNB; el empleo público aumentó ligeramente en el gobierno local, y el servicio nacional de sanidad y la regulación sustituyó a la titularidad pública como forma preferida de intervención pública con la creación de diez órganos reguladores fundamentales por parte del gobierno. Sean cuales sean los resultados en la práctica, la preferencia ideológica por menos gobierno se manifestó enérgicamente y en repetidas ocasiones4. La gobernanza resume esta preferencia, pero poco más añade como ejemplo de retórica política.
La gobernanza como gobernanza corporativa5Este uso especializado se refiere al «sistema por el que se dirigen y controlan las organizaciones»6. Así:
El papel de la gobernanza no consiste en gestionar los negocios de una empresa, per se, sino en dar unas pautas generales a la empresa, en supervisar y controlar las acciones ejecutivas de la gestión y en satisfacer las expectativas legítimas de rendición de cuentas y la regulación de los intereses más allá de los límites empresariales... Todas las empresas necesitan tanto gobierno como gestión
7.
El Chartered Institute of Public Finance and Accountability (CIPFA) adaptó este uso al sector público:
Novedades como las ofertas competitivas obligatorias, la creación de unidades de negocio separadas en mercados internos y la intro-
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ducción de un estilo más comercial de gestión están provocando una cultura y un clima diferentes que representan una desviación del "espíritu" tradicional del servicio público y de sus valores de servicio desinteresado y de transparencia. El hecho de que actual-mente los servicios públicos estén sufriendo importantes cambios, aumenta la necesidad de vigilancia y cautela adicional para asegurar que los engranajes de la gobernanza corporativa estén dispuestos y funcionen
.
El informe identifica tres principios fundamentales que se aplican por igual a las organizaciones en el sector público y privado. Se recomienda transparencia o la revelación de la información; integridad o negociaciones honestas, y rendición de cuentas o hacer a los individuos responsables de sus actos al asignar las responsabilidades y definir sus funciones con claridad8.
A pesar del uso limitado de esta palabra, las preocupaciones de la gobernanza corporativa tienen resonancia cuando se discute la rendición de cuentas en la «nueva gestión pública» y la «buena gobernanza». Además, este uso nos recuerda que la práctica de la gestión del sector privado tiene una influencia importante en el sector público.
Inicialmente, la «nueva gestión pública» (NGP) tenía dos significados: el gerencialismo y la economía neoinstitucional9. El gerencialismo hace referencia a la introducción de métodos de gestión del sector privado en el sector público. Destacan la gestión de la experiencia profesional, los estándares y las medidas de rendimiento explícitos; la gestión por resultados; una buena relación calidad-precio, y, más recientemente, la proximidad al cliente. La economía neoinstitucional hace referencia a la introducción de estructuras de incentivos (como la competencia del mercado) en el suministro de servicios públicos. Destacan las burocracias descentralizadas; la mayor competencia a través de la contratación externa o cuasimercados, y la libertad de elección del cliente. Antes de 1988, el gerencialismo era la principal tendencia en Gran Bretaña. Después de 1988, las ideas del nuevo institucionalismo económico empezaron a destacar.
La NGP es relevante en este debate sobre la gobernanza porque la dirección es un elemento fundamental para el análisis de la gestión pública y es sinónimo de gobernanza. Por ejemplo, Osborne y Gaebler distinguen entre
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decisiones políticas
(dirigir) y «prestación de servicios» (remar), argumentando que la burocracia es un instrumento desacreditado para remar. En su lugar proponen un gobierno empresarial basado en diez principios:
La mayoría de gobiernos empresariales promueven la competencia entre proveedores de servicios. Atribuyen poderes a los ciudadanos traspasando el control de la burocracia a la comunidad. Miden el rendimiento de sus agencias, centrándose no en los ingresos, sino en los resultados. Son guiados por sus objetivos -sus misiones-, no por sus normas y regulaciones. Redefinen a sus clientes como consumidores y les dejan elegir... Evitan problemas antes de que surjan, más que únicamente ofrecer servicios una vez han surgido. Dirigen sus energías a ganar dinero, no simplemente en gastarlo. Descentralizan la autoridad, aprovechando la gestión participativa. Prefieren los mecanismos de mercado a los mecanismos burocráticos. Y se centran no simplemente en la prestación de servicios públicos, sino en catalizar todos los sectores -público, privado y voluntario- hacia la acción para solventar los problemas de la comunidad
10.
Claramente, la NGP y el gobierno empresarial comparten la preocupación por la competencia, los mercados, los consumidores y los resultados. Esta transformación del sector público supone «menos gobierno» (o menos remo) pero «más gobernanza» (o más dirección)11.
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La reforma del gobierno es una tendencia universal, y la «buena gobernanza» es realmente importante para...
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