La notificacion tributaria: cuestiones de teoria general
| Autor | Joan Pagés i Galtés |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero de la 'Universitat Rovira i Virgili'(Tarragona-Reus)</ |
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CONCEPTO DE NOTIFICACION TRIBUTARIA
Si «el acto administrativo puede definirse como un acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho administrativo» (ENTRENA CUESTA) (1), el acto tributario puede definirse como un acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho tributario (2).
Como todo acto jurídico (3), el acto tributario consiste en un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada, que produce efectos jurídicos. Ahora bien, para que dicho acto produzca efectos jurídicos frente a los interesados no siempre basta la mera existencia del mismo, sino que el ordenamiento jurídico suele imponer que les sea dado a conocer, lo cual es lógico, pues para que el destinatario del acto tributario pueda actuar de conformidad con las obligaciones y/o derechos que de él se desprenden necesita conocer su contenido. Los romanos ya decían «imposibilia nulla obligatum» (nadie está obligado a lo imposible), y, desde luego, nadie está obligado a actuar conforme a un acto tributario de cuyo contenido no ha podido tener conocimiento. Esta premisa puede matizarse e incluso excepcionarse en casos extraordinarios por el ordenamiento jurídico, pero, ni que decir tiene, constituye una premisa dogmática que ni el legislador ni el intérprete pueden olvidar.
Pues bien, el acto tributario consistente en poner en conocimiento del interesado otro acto tributario es el que se denomina acto de notificación tributaria. De este modo, si la notificación administrativa puede conceptuarse como «el acto por el que se comunica y da a conocer a las personas particularmente interesadas en un acto administrativo el contenido del mismo» (GARRIDO FALLA) (4), se puede conceptuar la notificación tributaria como el acto por el que se comunica y da a conocer a las personas particularmente interesadas en un acto tributario el contenido del mismo.
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NATURALEZA DEL ACTO DE NOTIFICACION TRIBUTARIA
Atendiendo a la notificación, los actos tributarios pueden clasificarse en: a) actos no precisos de notificación; b) en actos precisos de notificación; y, c) en actos notificadores.
La relación que guardan los actos notificadores con los actos no precisos de notificación es prácticamente nula, pues si un acto tributario no necesita ser notificado resulta irrelevante que se proceda o no a su notificación. Cuestión distinta acontece respecto a la relación existente entre los actos notificadores y los actos que sí precisan notificación, pues la eficacia de estos últimos dependerá de la verificación de aquellos.
De lo expuesto se desprende que la naturaleza de la notificación tributaria no difiere de la naturaleza de la notificación administrativa, pues también de aquella puede predicarse lo que ENTRENA CUESTA (5) predica al respecto de ésta, según el cual la notificación «no forma parte del acto, sino que le sigue: es ulterior a su perfección. Por ello, el acto ‘tiene vida jurídica independiente de la que carece la notificación’. De lo que se infiere ‘que la notificación puede afectar a la vinculación o sujeción del administrado al acto, mas no a la existencia o a la validez de éste, que en ocasiones no lleva aneja notificación alguna’ (Ss. de 25 de abril de 1961, 27 de septiembre de 1972 y 9 de diciembre de 1980)». Profundizando en esta línea, la S.T.S. de 20 de mayo de 1980 (6), explicita que las notificaciones son actos administrativos de naturaleza procedimental que se dan en función de otro (el que se notifica) del que se independizan y adquieren vida propia.
De ahí se deduce que la notificación es un acto de naturaleza administrativa, procedimental y que, a pesar de que sirve para la eficacia del acto que se notifica, no se confunde con el mismo sino que, respecto a él, adquiere vida propia. Se trata, como explica GONZÁLEZ SEIJO (7), que la notificación es «un acto accesorio y distinto del que se pretende hacer conocer a través del acto de notificación; no afecta a la validez del acto originario, que es independiente de su notificación, simplemente, es una condición para su eficacia» (8). No otra cosa se deduce de nuestro ordenamiento positivo cuando, respecto a los actos administrativos, establece que «La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior» [art. 57.2 L.R.J.P.A.C. (9), el cual es transcripción literal del art. 45.2 L.P.A. de 1958] (10).
Por otro lado, según PARADA (11), «La doctrina italiana encuadra la notificación y la comunicación dentro de los meros actos administrativos, es decir, los que no tienen categoría de negocios jurídicos, considerándolos, como las comunicaciones y las advertencias, una especie de los actos recepticios. Pero realmente la notificación y la publicación, más que una clase de actos, son una condición de la eficacia de los actos administrativos».
Desde nuestro punto de vista, el hecho de que la notificación no pueda considerarse estrictamente una especie de acto recepticio, no puede conducirnos a la conclusión de negarle la categoría de acto. A nuestro modo de ver, la notificación, más que ser un acto recepticio, es un acto que sirve de instrumento de recepción de otro acto previo. Si se quiere es un acto instrumental para la recepción de otros actos previos, pero, a fin de cuentas y, precisamente por este motivo, es una clase de acto administrativo, que en cuanto tenga un contenido tributario será acto tributario.
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ELEMENTOS DE LA NOTIFICACIÓN TRIBUTARIA
3.1. ELEMENTO SUBJETIVO: SUJETOS ACTIVO Y PASIVO
a) A nuestro juicio, no puede negarse que lo más lógico es que, en tanto no se disponga lo contrario, el sujeto activo de la notificación, esto es el sujeto que debe proceder a su curso, coincida con el mismo sujeto que ha dictado el acto objeto de notificación. En este sentido, el artículo 78.2 de la L.P.A. de 1958 establecía que «Las comunicaciones y notificaciones serán cursadas directamente a los interesados por el órgano que dictó el acto o acuerdo», de donde se deducía claramente que el «Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó el acto» (ENTRENA CUESTA) (12). Aun cuando este precepto haya desaparecido de la vigente L.R.J.P.A.C., entendemos que en lo substancial continúa estando en vigor, pues, cuanto menos el principio de celeridad administrativa, impone que si un órgano dicta un acto que debe ser objeto de notificación, ésta sea verificada por el mismo órgano. Desde luego que pueden caber supuestos especiales en que la notificación sea cursada por órgano distinto al que dictó el acto a notificar, pero ello no puede impedir que la regla general en materia de notificaciones continúe siendo que el sujeto activo de las mismas sea el órgano que dictó el acto a notificar.
b) Por lo que respecta al sujeto pasivo o destinatario de la notificación, no cabe duda de que son los interesados en dicho acto, tal y como claramente se deducía del artículo 79.1 de la L.P.A. y como actualmente se deduce del artículo 58.1 L.R.J.P.A.C. (13).
De acuerdo con estas premisas será la normativa en vigor la que regulará los requisitos subjetivos del acto de notificación y de su práctica.
3.2. ELEMENTO OBJETIVO: CONTENIDO
Según ENTRENA CUESTA (14), «en el acto administrativo, como en todo acto jurídico, cabe distinguir tres clases de contenido: el esencial, el natural y accidental». A nuestro modo de ver, tratándose del acto de notificación, pueden darse los dos primeros contenidos, siendo mucho más difícil aceptar que se pueda dar el tercero.
a) El contenido esencial es aquel sin el cual el acto no tiene existencia. En nuestro caso coincide con el del propio acto objeto de notificación o, cuanto menos, con las señas identificativas básicas del mismo.
b) El contenido natural es aquel que se entiende incluido en el acto, aunque la Administración guarde silencio sobre el particular por ser propio de aquél en virtud de su regulación por el derecho positivo. En nuestro caso destaca la posibilidad de los interesados de interponer contra el acto notificado cualquier recurso que estimen procedente, aun cuando no haya sido explicitado en la notificación. Así se deduce del principio de interdicción de la indefensión y, partiendo del artículo 79.2 de la L.P.A. de 1958, así se establece en el artículo 58.2 de la L.R.J.P.A.C.
c) Finalmente, el contenido accidental consiste en una determinación de la voluntad administrativa dirigida a modificar, generalmente restringiendo sus efectos, el contenido esencial del acto. Si el contenido esencial del acto de notificación es el propio acto objeto de notificación, parece difícil que el acto de notificación presente un contenido accidental, pues la lógica impone que este acto no modifique el acto a notificar, sino que, simplemente, lo dé a conocer a los interesados.
De acuerdo con estas premisas será la normativa en vigor la que especificará los requisitos objetivos del acto de notificación.
3.3. ELEMENTO CAUSAL: FUNDAMENTO
El elemento causal, el porqué del acto de notificación, coincide con su fundamento, el cual, de acuerdo con DELGADO GARCÍA (15), se encuentra en la propia relación existente entre la Administración y el administrado, que genera la necesidad de que los actos de la misma lleguen a conocimiento de este último, así como en la necesidad de publicación de las disposiciones generales.
De este modo, pues, el acto de notificación será irrelevante cuando tenga por objeto notificar un acto que no tiene porqué llegar al conocimiento de un administrado. V.gr.: Si a un sujeto se le notifica que su recurso está siendo meditado por el órgano competente para resolverlo, esta notificación es irrelevante, pues el administrado no tiene porqué saber el tiempo que se dedica por el referido órgano a la meditación de su recurso. Se trataría de una notificación carente de causa o fundamento; de ahí que, no pudiera tener el efecto de interrumpir los plazos para resolver el recurso ni los relativos a la prescripción.
3.4. ELEMENTO...
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