Notas sobre el régimen jurídico y financiero de las redes Transeuropeas
| Autor | José Antonio García de Coca |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 49-82 |
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GÉNESIS Y REGULACIÓN BÁSICA El Título XV del TCE (arts. 154 a 156) regula una política común global sobre redes transeuropeas (en adelante, RTE) o infraestructuras en forma de red (o en red) 1, introducida por el Tratado de Maastricht en el antiguo Título XII (arts. 129 B, C y D) , que confiere a la Comunidad Europea la acción de contribuir «(. .. ) al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía» (art. 154) . En los mismos términos, el artículo 3. 1 letra o) del Tratado anticipa entre las acciones de la Comunidad la de fomentar la creación y el desarrollo de redes transeuropeas con la finalidad de alcanzar los fines enunciados en el artículo 2.
El origen de esta nueva política comunitaria se remonta a una Comunicación de la Comisión de finales de 1989 titulada «Hacia las redes transeuropeas: objetivos y aplicaciones posibles» 2 y a las conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo reunido en Estrasburgo los días 8 y 9 de diciembre de 1989, que ordenaron a la Comisión el desarrollo de un programa en este ámbito, debiendo prestar especial atención a las regiones periféricas. Poco tiempo después, el 22 de enero de 1990, el mandato del Consejo Europeo de Estrasburgo fue ratificado por una Resolución del Consejo 3 que invitó a la Comisión a presentar antes de terminar 1990 un programa de trabajo y propuestas adecuadas 4, debiendo elaborar un primer informe de etapa en el transcurso del primer semestre 5. La Resolución del Consejo definió los sectores económicos sobre los que el establecimiento de esta nueva política comunitaria habría de tener especial repercusión: «(. .. ) sobre todo en los sectores del control aéreo, de la distribución de energía, de las infraestructuras de transporte y, en particular, de los enlaces terrestres más eficaces, así como de las telecomunicaciones y, en especial, el enlace de las principales aglomeraciones urbanas de la Comunidad mediante redes de telecomunicaciones de banda ancha y de la aplicación de los programas comunitarios existentes de formación».
La Comisión sobre la base de aquel mandato formó durante 1990 un Comité de expertos cuyos trabajos cristalizaron en la redacción de un Programa, que perfiló los objetivos a perseguir, aunque sin fijar los recursos financieros necesarios ni un calendario para su realización; analizó los obstáculos existentes y elaboró un conjunto de propuestas para la creación de RTE. El Programa fue presentado por la Comisión al Consejo de Ministros el 10 de diciembre de 1990 6, coincidiendo prácticamente en el tiempo con el inicio de las Conferencias Intergubernamentales en que se discutieron las propuestas para la redacción del Tratado de la Unión; presentando la Comisión, en enero de 1991, una relativa a la regulación jurídica de las RTE en la Conferencia intergubernamental sobre Unión Política.
Tanto aquel Programa como esta Propuesta suscitaron entre los Estados miembros cuatro cuestiones principales. En primer término, y como debate previo, no pocos Estados sostuvieron la falta de cobertura jurídica por parte del Tratado, a la vista de lo dispuesto por el viejo artículo 75, para el desarrollo de acciones comunitarias en materia de grandes redes * incluso para el sector transporte * debiendo acudirse según sostuvieron a decisiones del Consejo fundadas sobre el artículo 235. La Comisión defendió, por el contrario, la suficiencia del artículo 75 para las redes de transporte, aunque compartió con los Estados miembros la idea de que para el resto sería preciso acudir al artículo 235 y que el artículo 100A sólo era invocable para la armonización legislativa en materia de interoperabilidad de infraestructuras en forma de red, pero no para su establecimiento o interconexión. En segundo lugar, surgieron importantes diferencias entre los Estados sobre los instrumentos de financiación de esta política, puesto que para algunos, entre ellos España, no era admisible que la Comisión pretendiese acudir a los Fondos Estructurales ya existentes, dado que estos se habían dispuesto para paliar los desequilibrios regionales, reclamando el establecimiento de nuevas dotaciones presupuestarias. El desenlace sobre esta disputa se saldó con la incorporación al Tratado de Maastricht de un Protocolo (el núm. 15) sobre cohesión económica y social y supuso el alumbramiento del Fondo de cohesión, Fondo complementario de los demás instrumentos de desarrollo comunitario, destinado a financiar especialmente las RTE de transporte y la acción en materia medioambiental. Este Fondo, como es conocido, está previsto en el artículo 161 del Tratado y fue creado por el Reglamento 1164/94/CE del Consejo, de 16 de mayo de 1994, norma que ha sido modificada por los Reglamentos del Consejo 1264/1999 y 1265/1999, ambos de 21 de junio de 1999. En tercer lugar, los Estados con un menor desarrollo en este sector se opusieron a que la política sobre redes se limitase únicamente a asegurar su interconexión e interoperabilidad, exigiendo que abordase también su creación y ampliación o potenciación, sobre todo, en las regiones menos desarrolladas y periféricas 7. Por último, existió un amplio consenso sobre la necesidad de vertebrar esta política siguiendo el modelo establecido en el AUE para la política de I+D, es decir, la necesidad de adoptar una planificación global, sujeta al principio de subsidiariedad, en los que se insertarían de forma ordenada y coherente los proyectos específicos.
La necesidad de elaborar unas bases jurídicas, dotadas de la máxima jerarquía, y financieras propias para esta nueva política se habría advertido, sin duda, cuando con anterioridad al Tratado de Maastricht comenzaron a adoptarse diversas disposiciones y programas concernientes a determinadas actividades económicas esenciales prestadas o desarrolladas sobre una infraestructura en forma de red y todo ello con vistas al inicio de su proceso de liberalización, impulsado, sin duda, por la atmósfera favorable resultante del AUE, en particular, la realización de un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estuviese asegurado. Este es el caso, por ejemplo, de las Directivas relativas al tránsito de electricidad y gas natural por las grandes redes (90/547/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1990, y 91/296/CEE del Consejo, de 31 de mayo de 1991, respectivamente) ; el Programa de acción en el ámbito de la infraestructura de transporte de 20 de noviembre de 1990; la Resolución relativa al desarrollo de trenes de gran velocidad de 17 de diciembre de 1990 y la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (modificada recientemente8) o, en fin, los múltiples programas y disposiciones en el sector de las telecomunicaciones (v. gr. , el Libro verde de 1987 sobre el desarrollo del mercado común de servicios y equipos de telecomunicaciones y diversas Directivas en este ámbito en relación con los servicios y las infraestructuras, como la del Consejo 90/387/CEE, de 28 de junio de 1990, relativa al establecimiento del mercado interior de los servicios de telecomunicaciones mediante la realización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones) .
La decidida apuesta comunitaria, jurídica y financiera, a favor de la creación, desarrollo y mejora de las infraestructuras transeuropeas en unos momentos de acusada crisis económica, no puede dejar de contemplarse ahora como un profundo acierto, sobre el que deberá edificarse, en buena medida, ese futuro gran mercado paneuropeo de bienes y servicios (que ya se columbra gracias, entre otras circunstancias, a la dimensión exterior de las RTE, a la que más abajo nos referimos) , cuya realización contribuirá de forma muy eficaz, en nuestra opinión, a asentar paulatinamente en la conciencia de la colectividad el sentimiento de pertenencia a la Unión Europea9 y a la generación de riqueza en esta zona geográfica y en los territorios adyacentes.
No pueden dejar de mencionarse también como concausas desencadenantes de esta nueva política común la generalizada percepción por entonces sobre la insuficiencia, deterioro y obsolescencia de las redes nacionales de transporte de todo tipo (sobre todo, si se tiene presente el incremento de tráfico derivado de la entrada en vigor de un espacio sin fronteras interiores a partir de 1993 10) y la necesidad de extender geográficamente esta malla ante las recientes adhesiones de Estados situados en la periferia europea, como España y Portugal, que presentaban además un déficit infraestructural muy acusado. En nuestro Estado, por ejemplo, en 1991 la media de infraestructuras era aproximadamente el 50 por 100 de las europeas, atendiendo a criterios de población y superficie. Las carencias en este ámbito se traducen en un freno del desarrollo y de la productividad del sistema económico y deterioro de la calidad de vida de los ciudadanos 11.
La Agenda 2000 ha reafirmado el carácter prioritario y la importancia de las RTE, como lo demuestra el hecho de que el marco financiero específico para el período 2000-2006, fijado por el Reglamento relativo a la financiación de las RTE, representa el doble que el fijado para el período 1995-1999, subrayando por una parte su impacto en la cohesión interna de la Unión y por otra su papel esencial en el marco de la ampliación de los Estados de Europa central y oriental.
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OBJETO No existe más allá de la enumeración por el artículo 154. 1 TCE de los sectores económicos a los que sirven estas infraestructuras (transporte de personas, bienes * incluyendo a los energéticos * y transmisión de información o datos, es decir, telecomunicaciones) identificación por el Tratado de las realidades concretas que pueden acogerse a esta política, indefinición que ya ha suscitado algunas dudas en relación con algún tipo de infraestructuras. En concreto, resulta llamativo, en primer...
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