Notas sobre el procedimiento sancionador
| Autor | Aitor Orena Domínguez |
| Cargo | Profesor Asociado de Derecho Financiero y Tributario. Universidad del País Vasco |
Notas sobre el procedimiento sancionador*
I. INTRODUCCIÓN
La Administración pública constituye en el Estado de Derecho un poder público institucionalizado, un poder jurídico, en el sentido de que su actividad se encuentra plenamente sometida a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 de la CE)1.
Consecuencia de dicho sometimiento, la Administración debe de respetar los procedimientos establecidos legalmente, "procedimiento que se constituirá en el medio de actuación de la Administración a la vez que instrumento mediante el que ésta se somete a la ley y al Derecho, garantía, pues, de la objetividad con la que la Administración servirá a los intereses generales"2.
El procedimiento administrativo se constituye de este modo en una garantía de la posición jurídica del administrado, en tanto que la actividad de la Administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima, y ello porque la acción administrativa con relevancia jurídica en que se traduzca el procedimiento es susceptible de incidir en la esfera de derechos e intereses legítimos de las personas3.
Hasta tal punto el procedimiento cumple una función de garantía, que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del Derecho administrativo que el artículo 105 de la CE ha recogido explícitamente al disponer que "La ley regulará: c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado", convirtiéndose así en una básica y capital, del Derecho administrativo propio de un Estado de Derecho como el diseñado por la Constitución de 19784.
El procedimiento, en general, se singularizaría en el mundo del Derecho Administrativo como el modo de producción de los actos administrativos; no se resume en un acto de naturaleza compleja -la resolución-, en el que vendrían a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a él, ni tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogéneos por su origen y por su contenido, carentes de toda relación estructural entre sí. Se trata, más bien, de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin único a cuya consecución coadyuvan. Se trataría, pues, del cauce formal para el desarrollo de la actividad administrativa.
Dicho con otras palabras: la combinación que supone el procedimiento se cumple cuando "Cada uno de los actos conserva, no obstante estar relacionados entre sí, su propia individualidad. La conexión entre los actos consiste en estar todos ellos encaminados a producir una unidad de efecto jurídico. Los actos se encuentran anudados causalmente unos a otros, de suerte que cada uno de ellos supone el anterior y el último supone la totalidad o el conjunto de los mismos"5.
Pues bien, la Administración tampoco es ajena a esta obligatoriedad de seguir un procedimiento en su actuar a la hora de imponer sanciones, lo que conlleva a prohibir las sanciones automáticas o de plano, "o sea «inaudita parte»"6, puesto que de lo contrario los principios que el art. 24 CE establece "no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga"7, es decir, se debe respetar el principio de contradicción que posibilita al administrado a "defender sus pruebas y refutar las ajenas"8.
Sin embargo no siempre se cumple el procedimiento con todo detalle, por lo que deben diferenciarse varios supuestos. Así, "y respecto de la omisión de trámites esenciales dentro de un procedimiento administrativo en general y sancionador en particular, hay que tener presente que tal omisión puede tener varios grados de intensidad, ya que puede tratarse de una mera irregularidad no invalidante, puede tratarse de un caso de mera anulabilidad por irrogar la omisión verdadera indefensión o puede llegar a conformar un supuesto de nulidad de pleno derecho cuando la omisión afecte a trámites que por ser esenciales su omisión no hace identificable ese procedimiento en cuanto tal y que si se produce en un procedimiento sancionador puede llegar a integrar un supuesto de indefensión prohibido por el art. 24.1 CE, si bien es común a todos estos supuestos la exigencia de que la infracción para que haya irrogado indefensión, tenga o no trascendencia constitucional, tiene que haber sido material, es decir, que la mera infracción formal de preceptos procedimentales no da lugar a ese tipo de vicios, de ahí que entren en juego siempre las posibilidades de subsanación"9.
II. REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Establece el art. 207 que el procedimiento sancionador tributario se regulará por las normas especiales establecidas en el Título IV de la LGT y la normativa reglamentaria dictada en su desarrollo; y en su defecto, por las normas reguladoras del procedimiento sancionador en materia administrativa.
En consecuencia, la norma aplicable a los procedimientos sancionadores tributarias parte de las siguientes reglas10:
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En primer lugar habrá que acudir a las normas especiales que regulan dicho procedimiento sancionador en la LGT.
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En defecto de dichas normas, únicamente podrá acudirse a las normas que regulan el resto de procedimientos de la LGT cuando expresamente se prevea, por ejemplo la práctica de notificaciones del art. 208.3.
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En defecto de los anteriores, habrá que acudir a las normas del procedimiento administrativo sancionador regulado en la Ley 30/1992, y en su reglamento de desarrollo RD 1398/1993 de 4 de agosto.
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En cuarto lugar, y aunque no lo prevea de forma expresa el art. 207, por aplicación del art. 7.2 de la LGT deberá acudirse al resto de normas generales de procedimiento administrativo de la Ley 30/1992.
De lo que no cabe duda es de que en dicho procedimiento son de aplicación los principios y garantías referentes al proceso penal que el art. 24 CE recoge, y a tal efecto el TC ha afirmado que "Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la norma fundamental nos lleva a la idea de que los principios esenciales, reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de procedimiento, han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución. No se trata, por tanto de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional"11.
III. PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES
La imposición de sanciones puede realizarse de dos formas: bien en un procedimiento separado del de inspección, o bien de forma conjunta con este último
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TRAMITACIÓN SEPARADA
Fue el art. 34.1 Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, así como el art. 28 del RD 1930/1998, de 11 de septiembre, de desarrollo del régimen sancionador tributario, los que establecieron la ya ansiada separación entre el procedimiento de comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor y el procedimiento sancionador, al señalar que la imposición de sanciones se llevaría a cabo mediante un expediente distinto o independiente del que se hubiera instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor.
Esta norma era de aplicación tanto en los supuestos en los que se imponían sanciones no pecuniarias como cuando se imponían sanciones pecuniarias consistentes en multa fija o proporcional y al margen de que el inicio del procedimiento sancionador se hubiera debido a la actuación de los órganos de gestión o la actuación de la Inspección12.
Dicha separación entre la fase instructora y la sancionadora que ya existía por un lado en los arts. 81.2 de la LGT 25/1995 y 4.6 del RD 2631/1985 para la imposición de sanciones no pecuniarias, y por otro lado en el art. 5 del mencionado RD para la imposición de multas pecuniarias fijas en donde la fase instructora correspondía a la unidad administrativa que tramitaba el expediente y la resolutoria a otro órgano tal y como establecía el art. 81.1 d) de la ya derogada LGT; ya estaba establecida por el art. 134 Ley 30/1992 que recogía el principio general de imparcialidad y de independencia recíproca entre el órgano instructor y decisor, así como por los principios del orden sancionador penal. Sin embargo esta separación no se daba en la sanción más común: la multa pecuniaria proporcional13.
Dos han sido las razones por la que se ha exigido la separación entre el procedimiento de comprobación e investigación y el procedimiento sancionador:
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Esta separación de procedimientos fue pretendida basándose en la idea de que la dualidad de funciones inspectoras y liquidadoras que el art. 140 c) de la ya derogada LGT preveía para los órganos de la Inspección de los tributos, vulneraba el principio que prohibe ser juez y parte en un mismo asunto. Es decir, la acumulación de funciones en un mismo órgano pondría en entredicho el proceso con todas las garantías (art. 24.2 de la CE) y en concreto, el derecho a un juez imparcial14.
Sin embargo se consideró que la separación que debe existir en todo procedimiento sancionador entre el órgano que instruye y el que...
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