Aspectos notariales y registrales de la reforma de la Ley del suelo. Conferencia pronunciada en la Academia Matritense del Notariado el día 30 de enero de 1992
| Autor | Juan José Pretel Serrano |
| Cargo del Autor | Letrado de la Dirección General de los Registros y del Notariado |
ASPECTOS NOTARIALES Y REGÍSTRALES DE LA REFORMA DE LA LEY DEL SUELO
CONFERENCIA Pronunciada en la Academia Matritense del Notariado el día 30 de enero de 1992 (*)
POR D. JUAN JOSÉ PRETEL SERRANO
Letrado de la Dirección General de los Registros y del Notariado
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INTRODUCCIÓN
Las Leyes Hipotecaria de 8 de febrero de 1861 y Orgánica del Notariado de 28 de mayo de 1862 han sido el punto de partida de dos instituciones, la registral y la notarial -ésta en la configuración que hoy es entendida-, que se han constituido en urdimbre de la sociedad; ante su reconocida eficacia para lograr seguridad jurídica y su profundo calado social, por el legislador (y por el poder ejecutivo) se les reclaman cada día más funciones, a las que se responde con prontitud, aunque algunas de las cuales se encuentren más allá de los campos de actuación que les son propios.
Desde esta perspectiva hemos de entender el que la Ley 8/1990, de 27 de julio, haya recabado la colaboración de Notarios y Registradores de la Propiedad para lograr la eficacia de muchos de sus preceptos. Por lo que a los Notarios se refiere, hay quien se ha quejado de la poca presencia del documento notarial (1), pero lo cierto es que aunque ello pudiere resultar realidad desde un análisis cuantitativa, si se observa la calidad de las referencias realizadas, la valoración ya no es tan desfavorable, puesto que se hacen nada menos que a tres cuestiones que son claves en el tráfico jurídico: las transferencias de aprovechamientos urbanísticos, las declaraciones de obras nuevas y las transmisiones de las viviendas ya construidas en cuanto que pudieren existir derechos de tanteo y retracto.
Antes de pasar a examinar en concreto algunas perspectivas notariales y regístrales de la ley de reforma, es necesario que, para su adecuada comprensión, veamos, con carácter general, tres cuestiones:
- La justificación de una ley estatal, con una inevitable referencia al problema de las competencias legislativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
- El desarrollo que en materia urbanística se ha dado a lo que doctrinalmente se denomina «publicidad noticia».
- La naturaleza jurídica de los llamados derechos del propietario urbano.
También es necesario hacer una previa aclaración: el nuevo Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ha sido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (B.O.E. de 30 de junio); ello viene a plantear algunos nuevos problemas, especialmente de competencia legislativa, como tendremos ocasión de examinar posteriormente.
II EL COMPLEJO PROBLEMA COMPETENCIAL
Aunque en algunas ocasiones este tema haya sido ya abordado (2), se hace necesario incidir en el mismo, puesto que solamente cuando con claridad queden deslindados los campos registral y notarial, por un lado, y urbanístico, por otro, se entenderán algunos de los preceptos legales.
Al confluir en la actuación notarial y registral dos clases de disposiciones (la autonómica-urbanística, por un lado, y la estatal-registral, por el otro) es necesario tomar como referencia la Resolución de la D.G.R.N. de 9 de abril de 1984 y la Instrucción de ese mismo Centro de 16 de julio del mismo año. La idea que en tales disposiciones se expresa es suficientemente conocida: en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda rigen, en primer lugar (como no podría ser menos), las normas que emanen de las correspondientes Comunidades Autónomas y, después, supletoriamente la legislación estatal; ello quiere decir que los Notarios y Registradores al enjuiciar la validez y alcance de los actos jurídicos sobre fincas situadas en los territorios de las Comunidades Autónomas deberán tener en cuenta las normas que les sean propias; ahora bien, el que tiene competencia exclusiva para dictar normas relativas a los Registros e instrumentos públicos es el Estado, por lo que los títulos expedidos conforme a la correspondiente legislación aplicable tendrán en el Registro de la Propiedad el reflejo que sea adecuado conforme a lo que establezca única y exclusivamente la legislación del Estado.
Desde esta perspectiva hay que entender que las numerosísimas disposiciones autonómicas, cuyo camino inició la Ley del Parlamento de Cataluña de 18 de noviembre de 1981 (con clara influencia en las leyes dictadas con posterioridad por otras Comunidades Autónomas), se han extralimitado en el ámbito de su competencia, puesto que carecen de la misma para determinar cuál ha de ser la conducta notarial o registral. Como ejemplo más claro de esta extralimitación tenemos la Ley Foral Navarra 7/1989, de 8 de junio, que en sus artículos 47.3 y 48 somete a Notarios y Registradores de la Propiedad a la disciplina del Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente, el cual puede imponerles multas de cierta cuantía económica si aquéllos incurriesen en determinadas infracciones (3) (situación idéntica se da en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la «Generalitat» Valenciana, sobre suelo no urbanizable).
Aunque lo así expresado pueda parecer sencillo, lo cierto es que a la hora de extraer conclusiones concretas o llegar a afirmaciones sobre las distintas normas (estatales o autonómicas), aparecen numerosas dificultades:
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La primera se encuentra en deslindar lo que es sustantivo y lo que es instrumental en urbanismo. Es decir, ha de tenerse en cuenta que a veces el Registro de la Propiedad aparecerá como un instrumento colaborador de la norma sustantiva prevista por el legislador dentro de su ámbito competencial.
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La segunda dificultad está en el hecho de que en la normativa urbanística el Registro de la Propiedad actúa no sólo para dar publicidad a las titularidades dominicales resultantes del proceso de transformación del suelo, sino que también sirve de apoyo a este complejo fenómeno, coadyuvando a la producción de efectos en alguna de sus fases.
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También ha de destacarse que en determinadas ocasiones se persigue por el legislador un concreto efecto publicitario para el que no sirve una genérica remisión a las leyes instrumentales que rigen el Registro de la Propiedad, sino que es necesario realizar algún tipo de previsión concreta.
La conclusión es que no puede afirmarse que la legislación auto-nómica no pueda hacer ni la más mínima referencia al Registro de la Propiedad, porque ello llevaría al absurdo de que constatada la necesidad de utilización del mismo, se tuviera que solicitar al Estado la regulación tabular de la cuestión sustantivamente fijada (4). Es necesario, pues, reconocer cierta posibilidad de utilización de la institución registral al legislador autonómico, si bien las referencias al mismo han de limitarse a la determinación de la materia inscribible de tal manera que:
- No es posible que las Comunidades Autónomas regulen los efectos que vaya a producir el reflejo de la situación urbanística en el Registro de la Propiedad (lo contrario supondría la desmembración de la unitaria configuración de la institución registral).
- No podrá regularse qué clase de asiento ha de practicarse, ni tan siquiera para el caso en que se estableciera la misma solución que en la Ley estatal, ya que si ésta cambiara en el futuro, podría producirse una discordancia.
- Y no podrán dictarse normas que regulando directamente la conducta de Notarios y Registradores de la Propiedad alteren el régimen administrativo que para los mismos está establecido en la normativa estatal (vid. lo dicho a propósito de las Leyes Navarra y Valenciana anteriormente citadas; cfr. Sentencias del Tribunal Constitucional 67/1983, 87/1989 y 120/1992).
Tampoco es correcto el que se reproduzca la norma estatal que pudiere existir, ya que el peligro para el caso de modificación posterior de ésta es el mismo que quedó indicado anteriormente; ha señalado el Tribunal Constitucional que la reproducción de normas estatales por la legislación autonómica, además de ser una peligrosa técnica legislativa, supone incurrir en inconstitucionalidad por invasión de competencias (Sentencias 10/1982, Fundamento Jurídico 8.°, y 62/ 1991, Fundamento Jurídico 4.°).
Desde la perspectiva de la norma estatal también ha de precisarse que la competencia que en exclusiva se tiene para regular la materia notarial y registral, no puede ser utilizada en forma tal que se invadan las competencias autonómicas sobre urbanismo. En efecto, no se pueden dictar normas que, aunque vayan dirigidas únicamente a regular la conducta que han de seguir los Notarios al autorizar las escrituras y los Registradores de la Propiedad al inscribir, en realidad estén modificando el régimen sustantivo de la relación jurídica que se formaliza e inscribe. El problema se observa claramente en el artículo 259.3 del nuevo Texto Refundido de 26 de junio de 1992. En el mismo se reproduce el artículo 96.3 del Texto Refundido de 1976: «Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia o la declaración municipal de su innecesa-riedad, que los primeros deberán testimoniar en el documento.» Sobre este precepto (sin entrar ahora en la modificación que se ha introducido en el nuevo Texto Refundido) es conocida la larga discusión doctrinal que se había mantenido acerca de su alcance y significación, así como el hecho de que había sido modificado por la legislación de diversas Comunidades Autónomas (cfr. especialmente el art. 31 de la Ley Catalana 9/1981, de 18 de noviembre), de tal manera que en algunas de las mismas la falta de licencia no se consideraba como un supuesto de nulidad, sino tan sólo como un caso de infracción urbanística que no debería impedir la autorización y posterior inscripción de la escritura. Es decir, se entendía como un precepto-el del Texto Refundido de 1976- de aplicación supletoria. Ahora la Disposición Final del Texto Refundido de 1992 establece que el artículo 259.3 es de...
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