Las entidades sub-nacionales en Norteamérica y la lucha contra el cambio climático: desarrollo normativo y vinculación de sistemas de comercio de derechos de emisión

AutorMar Campins Eritja
CargoProfesor Titular de Derecho Internacional Público (Derecho Comunitario Europeo), Universitat de Barcelona
Páginas1-48

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I Introducción

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Mientras que en Europa la interdependencia y la dimensión transfronteriza de las cuestiones ligadas al cambio climático ha facilitado una cierta "continentalización" de la gestión de este fenómeno, favorecida por el carácter intergubernamental de las medidas que se adoptan en el marco de la Unión Europea (en adelante UE), al otro lado del Atlántico la transversalidad de este mismo fenómeno explica la necesidad de que, ante las limitaciones del marco supra regional, se pongan en marcha mecanismos que faciliten la intervención no sólo estatal sino también de las entidades sub-nacionales. En este sentido, la ausencia de la acción federal tanto en Estados Unidos como en Canadá ha comportado un mayor desarrollo de la acción de las entidades sub-nacionales, que han tomado el liderazgo en la lucha contra el cambio climático. Ello ha favorecido el establecimiento de mecanismos de coordinación de la acción de estas entidades subnacionales en el seno de redes transnacionales, que han ido adquiriendo una mayor relevancia en la implementación del Convenio Marco sobre el Cambio Climático (en adelante CMCC) y del Protocolo de Kyoto (en adelante PK), particularmente en relación a uno de sus instrumentos, el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En este contexto, la futura vinculación de los sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en Norteamérica con el sistema de la UE presenta diversos retos de carácter material y formal.

Sistemáticamente, y a los efectos de su exposición, se ha organizado este trabajo en torno a tres ejes. En el primer apartado se aborda el examen de las propuestas que han surgido de la administración federal a los Estados Unidos y en Canadá, que se caracterizan, dentro de un inmovilismo general, por el relativo liderazgo del primero al nivel de propuestas y por la pérdida de influencia de los segundo en Norteamérica. El segundo apartado analiza como en el contexto norteamericano y ante la inactividad federal han sido las entidades sub-nacionales las que han propiciado los principales desarrollos normativos en materia de lucha contra el cambio climático, lo que se ve favorecido por una amplia descentralización en esta materia. En este apartado se examina también el desarrollo, en este mismo ámbito, de mecanismos de coordinación de las entidades sub-nacionales en la forma de redes transnacionales, que han adquirido un papel cada vez más relevante en el derecho internacional. El estudio se cierra con un tercer apartado en el que se aborda un supuesto especial de intervención de las entidades

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sub-nacionales, como es la vinculación de los sistemas de comercio de emisiones en Norteamérica con el sistema de comercio de emisiones de la UE, un aspecto previsto de manera expresa a la Directiva 2009/29/CE. Finalmente, al último apartado se apuntan algunas observaciones a guisa de conclusión.

II La pérdida de influencia del legislador federal en la lucha contra el cambio climático en norteamérica
1. Una intervención poco exitosa del poder federal en Estados Unidos

Desde la toma de posesión el 20 de Enero de 2009 del Presidente Obama, la intervención de la administración federal en materia de protección del medio ambiente ha sido, en Estados Unidos, la más relevante de los últimos diez años. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en otros ámbitos como la defensa nacional, la política monetaria, la política exterior o el establecimiento de aranceles, la Constitución de Estados Unidos no dispone en esta materia la existencia de una competencia federal expresa. Por esa razón, como cualquier otro poder no delegado expresamente en virtud de la Constitución, éste estaría en principio reservado a los estados.

No obstante, la intervención federal se ha venido produciendo sobre la base constitucional que ofrece el apartado tercero de sección 8 del artículo I de la Constitución, lo que se conoce como la "cláusula de comercio interestatal", cláusula que no ha estado exenta de cierta controversia jurisprudencial2 a lo largo de la historia constitucional de Estados Unidos.

La noción de comercio inter-estatal, conforme a la tradición constitucional norteamericana3, comprende todo movimiento de personas y bienes a través de las fronteras estatales, así como toda comunicación o transmisión de conocimientos y toda

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negociación comercial que pueda implicar en un momento u otro el movimiento de personas o bienes o el flujo de servicios o energía a través de las fronteras de los estados, tengan o no una finalidad comercial stricto sensu. Esta cláusula se ha interpretado ampliamente y en pro de la competencia federal, sobre todo a partir de los años treinta, sobre la base de la existencia de una "relación substancial" con el comercio, lo que acabó traduciéndose, de acuerdo con un importante sector doctrinal, en una progresiva invasión del ámbito de intervención de los estados por parte del legislador federal4.

Sin embargo, la aplicación de dicha cláusula al supuesto ambiental plantea algunas dudas sobre el alcance de la competencia federal desde la decisión del Tribunal Supremo en 1995 en el asunto United States v. Lopez5 en la que se cuestionaba la constitucionalidad de la Gun-Free School Act de 1990 por exceder la potestad del legislador federal. Aunque no puede afirmarse que ésta decisión implique un cambio sustancial de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, hay que señalar la importancia que tiene en la determinación de la sede federal o estatal para legislar en materia de medio ambiente, al menos respecto a aquellas actividades que se caracterizan por la ausencia de una dimensión comercial que afecte a las relaciones inter-estatales6. La jurisprudencia ha seguido esta línea en varias ocasiones en que los operadores económicos han atacado normativas ambientales federales que regulaban actividades con alcance inter-estatal, pero que carecían de conexión comercial7.

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Por otro lado, conforme al mismo artículo I.8 de la Constitución, el Congreso tiene el poder para adoptar todas aquellas medidas que "shall be necessary and proper for carrying into execution the foregoing powers, and all other powers vested by this Constitution in the government of the United States, or in any department or officer thereof." Esta cláusula de poderes implícitos ha permitido una interpretación amplia y extensiva de las competencias del Congreso americano, que cubre incluso aquellas materias que no han sido explícitamente enumeradas por la Constitución, y que ha justificado de nuevo la intervención federal en ámbitos como la aviación, las telecomunicaciones, los ferrocarriles, o el derecho de la competencia. En base a esta misma competencia, la acción federal en materia de lucha contra el cambio climático, y en particular, para el establecimiento de un sistema de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante GEI) se ha intensificado en los últimos años mediante diversas propuestas, hasta ahora todas ellas fallidas.

La primera de las propuestas a las que hay que hacer referencia es la presentada ante el Senado el 18 de octubre de 2007 por el senador independiente Joseph Lieberman con el co-patrocinio del senador republicano John Warner (America’s Climate Security Act)8.

Si bien el proyecto fue informado favorablemente por el Comité de Medio Ambiente y Obras Públicas del Senado el 5 de diciembre del mismo año, el rechazo de los senadores republicanos y la finalización del período de sesiones del Congreso antes de que el proyecto de ley pasara a la Cámara de los Representantes, hizo que éste decayera y no se reintrodujo en el nuevo período de sesiones. Su finalidad última era lograr para el año 2050 una reducción de las emisiones de GEI del 70% respecto al año de referencia de 2005. La segunda de las propuestas vino de la mano de dos representantes demócratas, Henry Waxman y Edward Markey (American Clean Energy and Security Act)9, con el apoyo de un número muy importante de asociaciones y organizaciones ambientalistas10.

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El proyecto se introdujo en la Cámara de Representantes el 15 de mayo de 2009 y fue aprobado por el Pleno el 26 de junio con 219 votos a favor y 212 votos en contra11. El 7 de julio de 2009 pasó al Senado, donde no obtuvo la mayoría necesaria para permitir que avanzara el procedimiento. El objetivo principal de esta propuesta era la reducción global de las emisiones de GEI en un 20% en 2020 respecto de los niveles existentes en 2005, hasta lograr en 2050 una reducción del 83% respecto de los niveles de 2005. La tercera de las propuestas surge también del Senado, y fue presentada el 30 de septiembre de 2009 por los senadores demócratas John Kerry y...

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