Marco normativo de la prevención de riesgos laborales
| Autor | Dra. María José Mateu Carruana |
| Cargo del Autor | Profesora Contratada Doctora Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Jaume I de Castellón |
| Páginas | 45-78 |
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El art. 40.2 de nuestra Norma suprema, bajo la rúbrica "Principios rectores de la política social y económica" encomienda a los poderes públicos la tarea de velar por "la seguridad e higiene en el trabajo". Tal mandato ha de ser contemplado desde una perspectiva coherente con el modelo constitucional global: el art. 40.2 responde tiene una función protectora, y refleja el interés del constituyente en preservar el derecho de la persona a una vida digna (art. 10 en relación con el 15, de la CE), concepto que recoge no sólo la protección básica de aquellos derechos fundamentales esenciales e inherentes a la personalidad (la vida y la integridad física y moral, recogidos por el art. 15 CE) sino, también, la necesidad de una acción pública dirigida a lograr un standard vital adecuado y acorde con el carácter social del propio modelo de Estado, especialmente en aquellas circunstancias donde puede resultar especialmente vulnerable (Stc 120/1990, de 27 de junio, fund. Jco. 4), como es el caso del trabajo asalariado.
En este sentido, el art. 40.2 CE ha de ser contemplado como un mecanismo constitucional intensificador o "de refuerzo" (GARRIGUES)48, materializado en un mandato a los poderes públicos para que orienten su actuación a asegurar la satisfacción de tal derecho en dichos ámbitos.
Porque, como señala el tc en S 53/1985, de 11 de abril, "de la obligación de sometimiento de todos los poderes a la constitución no sola-
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mente se deduce la obligación negativa de no lesionar la esfera individual o institucional protegida por los derechos fundamentales, sino también la obligación positiva de contribuir a la efectividad de tales derechos, y de los valores que representan (...). Ello obliga especialmente al legislador, quien recibe de los derechos fundamentales "los impulsos y líneas directivas", obligación que adquiere especial relevancia allí donde un derecho o valor fundamental quedaría vacío de no establecerse los supuestos para su defensa." (f. Jco. 4).
Mediante los preceptos indicados, nuestra constitución atribuye a los poderes públicos no solo una función protectora sino, también, promotora del bienestar integral del trabajador -de manera coherente con el papel que, como interventor, atribuye nuestra CE al Estado en atención a su cualidad de Estado social (Stc 83/1984, de 24 de julio)-.
No obstante, para la materialización del derecho de los trabajadores a la protección de su salud y de su seguridad en el desarrollo de la prestación laboral, atendiendo al art. 53.3 CE, es menester que exista un marco normativo que concrete las intenciones del legislador expresadas en el mentado art. 40.2 que, por ser norma programática, carece del acervo instrumental necesario para la consecución del derecho que sugiere. Por ello, el art. 40.2 contiene un mandato dirigido al legislador ordinario, y encierra un programa de actuación no concretado que debe convertirse en el instrumento que materialice el derecho al que se le otorga un fundamento y un respaldo constitucionales.
Nuestro legislador cumple con el mandato constitucional enunciado en el art. 40.2, mediante la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, dando vida y efectividad al derecho de los trabajadores a la protección de su salud y su seguridad durante el desarrollo de la prestación laboral.
Desde la perspectiva supranacional, la integración de España en las comunidades Europeas (1986) y la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE), con la consiguiente introducción en el TCEE de nuevas disposiciones (relativas tanto a Política Social -art. 118 A, como al Mercado Interior -art. 100 A-), determinaron la consideración de la seguridad y salud en el trabajo como una cuestión prioritaria.
En línea con el objetivo del AUE, de armonizar en el progreso las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores, la comisión deci-
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dió elaborar un nuevo Programa de Acción (el tercero) en materia de Seguridad y Salud en el trabajo, que sería aprobado por Resolución del consejo, de 21.12.1987. En la convicción de la necesidad de una constante acción en aras al progreso en esta materia, y más aún, de "dar la misma importancia a la realización de los objetivos económicos y sociales de la realización del mercado interior", el consejo dio su beneplácito al Programa presentado por la comisión, instituyéndolo como "marco útil para el comienzo de la aplicación del artículo 118 A a nivel comunitario".
Al amparo de este nuevo Programa, se elaboraría y aprobaría la Directiva 89/391/CEE (Directiva Marco), que contiene el marco jurídico general en el que opera la política comunitaria relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, que vino, en suma, a establecer las disposiciones que, con carácter general y con una clara finalidad preventiva y protectora, habrían de aplicarse en todos los lugares de trabajo, con independencia de su naturaleza pública o privada y cualesquiera que fuesen las actividades en él desarrolladas. La Directiva Marco vendría a incidir sobre todas las disposiciones -nacionales o comunitarias- en esta materia, tanto sobre las ya en vigor, como sobre aquéllas que hubieran de dictarse en adelante, y que encontrarían en las previsiones de la Directiva Marco un contenido legislativo mínimo infranqueable in peius, pero sobre el que los Estados miembros podrían edificar su normativa sobre seguridad y salud laborales. En su art. 18, bajo la rúbrica "Disposiciones finales", se establecía (apartado 1): "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva, a más tardar el 31 de diciembre de 1992."
En base a las acciones previstas en el tercer Programa de Acción (1987), y tras la invitación que el Parlamento Europeo dirigió a la comisión a través de cuatro Resoluciones adoptadas en febrero de 1988, ésta elaboró una propuesta de Directiva-marco, cuyo objetivo cardinal radicaba en establecer normas para la organización de la seguridad y la salud de los trabajadores en el lugar de trabajo, sirviendo de base a las futuras Directivas específicas que en materia preventiva habrían de dictarse más adelante. La propuesta de la comisión fue aprobada
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por el consejo el 12 de junio de 1989. La Directiva Marco 89/391/CEE, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, vino, en suma, a establecer las disposiciones que, con carácter general y con una clara finalidad preventiva y protectora, habrían de aplicarse en todos los lugares de trabajo, con independencia de su naturaleza pública o privada y cualesquiera que fuesen las actividades en él desarrolladas. Su entrada en vigor, prevista para el 31 de diciembre de 1992, venía a incidir sobre todas las disposiciones -nacionales o comunitarias- en esta materia, tanto sobre las ya en vigor, como sobre aquéllas que hubieran de dictarse en adelante, y que encontrarían en las previsiones de la Directiva Marco un contenido mínimo infranqueable in peius, pero sobre el que los Estados miembros podrían edificar su normativa sobre seguridad y salud laborales. De otro lado, y a partir de los preceptos de la Directiva Marco, la propia comunidad Europea podría incidir de manera más concreta y técnica sobre determinados aspectos por ella regulados, a través de Directivas específicas.
La Directiva Marco organiza sus contenidos en cuatro secciones:
Sección I: Disposiciones Generales.
Por lo que se refiere a su ámbito de aplicación, en él no solamente se incluyen las relaciones laborales strictu sensu (excluyéndose el trabajo doméstico), sino que se extiende, asimismo, a los funcionarios públicos, excepción hecha de las fuerzas armadas y la policía. La Directiva, además, vendría a delimitar por vez primera, en su artículo 3 y bajo la rúbrica Definiciones, una definición jurídica de los conceptos de trabajador y de empresario, tarea no acometida en las precedentes Directivas.
Secciones II y III: Obligaciones de los empresarios. Obligaciones de los trabajadores.
Puede afirmarse que el leitmotiv de esta Directiva Marco gravita en torno a la obligación básica que, tanto para el empresario como para el trabajador, se establece en materia de seguridad y salud. De una parte, y por lo que respecta al empresario, la obligación básica que sobre él pesa es la de asegurar la seguridad y la salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo; de otra, y en lo que atañe al trabajador, su obligación esencial consiste en velar por...
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