Normas generales
| Autor | Javier Martín Fernández y Jaime Aneiros Pereira |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Financiero y Tributario |
Artículo 6. CONCEPTO
Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.
COMENTARIO
1. PLANTEAMIENTO
Viene siendo costumbre en el comienzo de toda aportación sobre la tasa, la referencia a que es la figura tributaria que aparece definida con más asiduidad en nuestra legislación. Esta afición del legislador español por definir la tasa habitualmente de forma no muy correcta llega a desaconsejar, en palabras de VICENTE-ARCHE, las definiciones de los textos legales («Notas de Derecho Financiero a la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958», Revista de Administración Pública, núm. 29, 1959, pág. 383).
El concepto que nos brinda el art. 6 de la LTPP, introducido por la Disposición Final Primera de la LGT y que es parcialmente similar al que brinda su art. 2, parte del previsto en la redacción original del art. 26.1.a) de la LGT/1963 y que recoge, como hemos expuesto, la noción de tasa de A. D. Giannini, caracterizada por las siguientes notas: la tasa es un tributo, como tal tiene su fuente en la Ley y se exige por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o la realización de una actividad del Ente público que afecta de modo particular al obligado.
Sin duda, tal y como hemos ya expuesto, fue la redacción original del art. 26.1.a) de la LGT/1963 la que nuestros constituyentes tuvieron presente cuando mencionaron, en el art. 157.1.b) de la CE, a las tasas entre los recursos con que cuentan las CCAA Ahora bien, como nos recuerda la STC 185/1995 [FJ 9.a)], «ningún precepto constitucional le obliga al legislador a mantener las categorías de ingresos preexistentes». De tal forma que puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran la categoría de tributos impuestos, tasas y contribuciones especiales , y «crear nuevos ingresos de Derecho público» (FJ 3). En definitiva, no existe un concepto constitucional de tasa y habrá que estar en cada momento a lo que el legislador ordinario considere como tal. Ello resulta evidente si observamos cómo se ha modificado entre los años 1963 a 2003 en cuatro ocasiones: 1963 (LGT/1963), 1989 (redacción original de la LTPP), 1998 (Ley 25/1998) y 2003 (LGT).
No obstante, debemos señalar que la modificación que del art. 6 de la LTPP realiza la Disposición Final Primera de la LGT no incluye su párrafo segundo, según el cual «se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público». A esta sutil pero importante modificación ya nos hemos referido a la hora de comentar el artículo 1 de la LTPP, por lo que nos remitimos a lo expuesto en el mismo.
2. LA UTILIZACIÓN PRIVATIVA O EL APROVECHAMIENTO ESPECIAL DEL DOMINIO PÚBLICO
La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público ha integrado tradicionalmente el hecho imponible de las tasas, ya que el dominio público es una mera técnica jurídica que puede utilizarse para finalidades materiales muy diversas, incluidas las de obtener ingresos (Falcón y Tella, R.: «La finalidad financiera en la gestión del patrimonio», ob. cit., pág. 376). La inalienabilidad o «incomerciabilidad» del dominio público supone tan sólo que, en palabras del Tribunal Supremo, «está sustraído al tráfico jurídico-privado, pero es susceptible de un tráfico jurídico público» [STS de 5 de junio de 1989 (RJ 1989/4494)].
Por tanto, no debe ser traducida esta norma de protección en el sentido de imposibilidad de contratar o ceder su uso. Ahora bien, la Ley no define qué debe entenderse por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, sino que se limita a establecer este criterio. El art. 132.1 de la CE establece un mandato al legislador para regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Según el apartado segundo del precepto son bienes de dominio público «los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental».
En desarrollo del mandato constitucional, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas regula los bienes de dominio público y los define en su art. 5 como «los que siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales». Así pues, habrá que estar a las leyes sectoriales para determinar los bienes de dominio público o, en su defecto, a los afectos a un servicio público o al uso general.
El art. 339 del Código Civil consideraba, tradicionalmente, bienes de dominio público, los destinados al uso público («caminos, canales, ríos, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos»), a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional («murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio»). Otras Leyes regulan lo que constituye el dominio público estatal (Leyes de Patrimonio de las Administraciones Públicas, Aguas, Costas, etc.), autonómico o local. Así, por ejemplo, en este último ámbito el art. 74 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, regula el dominio público local siguiendo el criterio seguido por el Código Civil: uso público y afectación a un servicio público.
Tradicionalmente se ha utilizado el criterio de la naturaleza de los bienes para adscribirlos al dominio público, pero este criterio quiebra porque no hay bien alguno que pertenezca por sí mismo al dominio público, pues una carretera o una corriente de agua pueden ser declaradas de propiedad privada. De ahí que la CE se remita a la Ley para determinar qué bienes lo integran, reservando eso sí este concepto para los que enumera. Ejemplo de ello es la demanialización del «dominio público radioeléctrico» por cuya utilización se exige la correspondiente tasa según la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, al igual que ocurría en la Ley 11/1998, de 24 de abril.
Por ello, se suele utilizar el criterio de la afectación al funcionamiento de los servicios públicos o los destinados al uso general o público (Parejo Alfonso, L.: «Dominio público: un ensayo de reconstrucción de su teoría general», Revista de Administración Pública, núm. 100-102, pág. 2418). Así, entendemos que los bienes que integran el patrimonio de la Administración sólo darán lugar al pago de una tasa por esta modalidad del tributo si están afectos (Ruiz Garijo, M.: Problemas actuales de las tasas, Lex Nova, Valladolid, 2002, pág. 168).
Una vez establecido qué debe entenderse por dominio público, ha de hacerse lo propio con su uso privativo o aprovechamiento especial, lo cual tampoco se define por la LTPP. Ha sido la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas la que, recogiendo la doctrina y la jurisprudencia sobre la materia, ha regulado los tipos de usos de los bienes de dominio público. Así, su art. 85 define lo que se entiende por uso común, aprovechamiento especial o utilización privativa.
Los bienes de dominio público se destinan al uso general por parte de los ciudadanos o están afectos a un determinado servicio público. Esto significa que la utilización por parte de uno de ellos no impide el uso por parte de los demás. Esto sería el «uso común» y ejemplo de ello puede ser el disfrute de una playa en la que su utilización por unos bañistas no impide la del resto. Este uso común puede ser, además, general o especial. El primero tendrá lugar cuando no medien circunstancias singulares. El segundo cuando éstas concurran, como pueden ser la intensidad del uso o la peligrosidad, de aquí que nos encontramos ante un aprovechamiento especial. En relación con este último, ha señalado la STS de 8 de julio de 1987 (RJ 1987/6870) que «este uso común especial es un grupo o modalidad autónoma que está muy cerca del uso privativo pero que no se identifica con él. Y es que ya no es libre o público sino que por la especial intensidad … exige de una intervención administrativa concreta en el acto de la licencia».
Así las cosas, puede decirse que el uso común se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad aunque, como señala PARADA, «en la actualidad, la regla de la libertad hay que entenderla muy relativizada por la creciente preocupación por la defensa del medio ambiente» (Derecho Administrativo, Bienes públicos y Urbanismo, Marcial Pons, Madrid, 1983, págs. 72 y ss.).
El aprovechamiento especial implica una restricción parcial del uso común del dominio público, con el que en todo caso convive. El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio y al cual acuden tanto la STC 233/1999, de 13 de julio, como la doctrina (Aguallo Avilés, A.: Tasas y Precios Públicos, ob. cit., pág. 278), lo contempla en supuestos de peligrosidad, intensidad o cualquiera otra semejante. Con esta previsión se trata de justificar la exigencia de una tasa en la medida en que existe un beneficio especial para determinados sujetos.
En cambio, el «uso privativo» significa la ocupación de una porción del dominio público, de tal modo que se excluye la utilización por el resto de los ciudadanos. Este uso puede ser, a su vez, normal, si...
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